在去年召開(kāi)的深圳市人大、政協(xié)兩會(huì)上，如何深化行政審批制度改革再次成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，人大代表、政協(xié)委員紛紛就推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)表看法。這觸發(fā)了我們對(duì)這些問(wèn)題的進(jìn)一步思考。

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　　促進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管制型政府的職能轉(zhuǎn)變，是改革開(kāi)放、確定市場(chǎng)化發(fā)展道路以來(lái)，自中央到地方各級(jí)政府一項(xiàng)恒久任務(wù)，發(fā)軔于深圳的行政審批制度改革就肩負(fù)著這個(gè)重大使命。行政審批制度改革是一項(xiàng)觸及體制、涉及權(quán)益、牽連制度、影響管理的重大改革，關(guān)系政府理念更新、職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)調(diào)整、規(guī)程改進(jìn)以及監(jiān)督制約機(jī)制、協(xié)同聯(lián)動(dòng)關(guān)系、社會(huì)組織培育等一系列問(wèn)題，它既是解決各類(lèi)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題治理舉措，更是政府順應(yīng)社會(huì)變革的治理之策。人們習(xí)慣于把這類(lèi)改革稱(chēng)為政府的自我革命，將其作為政府改革的“先手棋”和宏觀(guān)調(diào)控的“當(dāng)頭炮”，并在“放、管、服”改革中打掉發(fā)展的“攔路虎”，為市場(chǎng)主體“舒筋骨”，營(yíng)造有利于大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)的社會(huì)環(huán)境。

　　推進(jìn)行政審批制度改革的目的之一是要降低交易的制度性成本。不完成由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)就不可能完成；同樣，政府改革所要實(shí)現(xiàn)的職能轉(zhuǎn)變的方向，是要建立與市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用相匹配的管制職能、服務(wù)職能、監(jiān)管職能。也就是說(shuō)，政府的根本價(jià)值在于能為社會(huì)提供它所必需但又不能自我產(chǎn)生的公共秩序、公共設(shè)施，提供公眾滿(mǎn)意的公共服務(wù)、服務(wù)產(chǎn)品。在現(xiàn)代社會(huì)下，政府已不能為自身存在而存在，需要用施政結(jié)果證明這種存在的必要性、合理性。毫無(wú)疑問(wèn)，這個(gè)政府應(yīng)該是依法行政、透明廉潔、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的服務(wù)型政府。

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　　在中國(guó)，深圳的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育最早、體系最完善、要素最健全，無(wú)論是企業(yè)還是市民對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的接受程度都更高，更加相信個(gè)人的力量，更愿意借助市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)自我愿望，而不是像內(nèi)地傳統(tǒng)工業(yè)城市習(xí)慣于依靠政府，有事就要找政府。市場(chǎng)化、法治化和國(guó)際化程度較高的環(huán)境，就為深圳率先完成政府職能轉(zhuǎn)變，建立能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理的現(xiàn)代政府提供了有利條件、奠定了客觀(guān)基礎(chǔ)。但是，創(chuàng)造了無(wú)數(shù)“第一”的輝煌改革歷史，也容易使深圳在被人曾經(jīng)“仰慕”學(xué)習(xí)的驕傲中自我欣賞、故步自封，如果再背上了卸不下的榮耀包袱而瞻前顧后、擔(dān)不起的不確定風(fēng)險(xiǎn)而患得患失，就可能失去繼續(xù)敢領(lǐng)改革風(fēng)氣之先的無(wú)畏勇氣和超凡膽識(shí)。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府，應(yīng)是市場(chǎng)優(yōu)先、社會(huì)優(yōu)先、公民優(yōu)先的職能有限的政府，以此才能合理界定政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界，這同時(shí)也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的不斷調(diào)整的進(jìn)程。全球化競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)愈加白熱化，任何地區(qū)都處在不進(jìn)則退的境遇，即使領(lǐng)跑在先。深圳仍然需要進(jìn)一步解放思想、真抓實(shí)干，以更大的勇氣、更強(qiáng)的力度推進(jìn)以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心的行政審批制度改革，打造審批最簡(jiǎn)、管制最少、服務(wù)最優(yōu)、自由度最高的城市，要通過(guò)政府管制變革增強(qiáng)城市的魅力，通過(guò)政務(wù)服務(wù)品質(zhì)增強(qiáng)這座城市對(duì)資金、人才的吸引力，密切與全球市場(chǎng)的關(guān)系、增強(qiáng)對(duì)周邊區(qū)域的輻射力。從這一點(diǎn)講，是與深圳要建設(shè)的市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的現(xiàn)代城市目標(biāo)完全一致。

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　　客觀(guān)地講，世界各國(guó)政府在推進(jìn)自身轉(zhuǎn)變上都表現(xiàn)出極其類(lèi)似的被動(dòng)性。政府職能在行政體制諸多要素中更具基礎(chǔ)性、前提性，抓住政府職能轉(zhuǎn)變的核心，就抓住了政府改革的命門(mén)。歷史同樣證明，在市場(chǎng)和社會(huì)的共同作用下，政府職能轉(zhuǎn)變的根本出路在于政府承擔(dān)的管制職能與服務(wù)職能能夠形成此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，以法治替代管制，以信用提升監(jiān)管，以服務(wù)實(shí)現(xiàn)價(jià)值，成為現(xiàn)代政府治理模式的共同選擇。

　　進(jìn)一步講，精簡(jiǎn)審批不等于是對(duì)政府管制能力的削弱，減少管制也不等同于弱化管制能力。在取消、下放、轉(zhuǎn)移和調(diào)整行政審批事項(xiàng)中，應(yīng)強(qiáng)化行政指導(dǎo)、加強(qiáng)行政監(jiān)管、提升政務(wù)服務(wù)，并輔之以社會(huì)信用，善于使用司法手段，營(yíng)造全社會(huì)的法治環(huán)境，最大限度消除違規(guī)違紀(jì)的市場(chǎng)土壤，做到絕大多數(shù)企業(yè)守法運(yùn)營(yíng)，并在誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)中獲得溢價(jià)。與之相對(duì)，需要政府在管理理念、管理方式、管理機(jī)制上的相應(yīng)轉(zhuǎn)變，并適時(shí)地調(diào)整行政體制、職能配置，只不過(guò)這種調(diào)整不同于以往機(jī)構(gòu)改革的“拆廟攆和尚”，應(yīng)更側(cè)重于以橫向的職能整合、協(xié)同機(jī)制構(gòu)建實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的最大改善。

　　為了保證精簡(jiǎn)的行政審批事項(xiàng)能落到實(shí)處，還應(yīng)當(dāng)同時(shí)精簡(jiǎn)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)制，不能將手續(xù)繁瑣當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)、將程序僵化當(dāng)合規(guī)，將“法無(wú)授權(quán)不能為”當(dāng)作不作為的借口，將“按規(guī)定辦事”當(dāng)作維護(hù)自我權(quán)益的擋箭牌。改革帶著沉重的枷鎖是沒(méi)辦法翩翩起舞的。一些權(quán)力部門(mén)所尊奉的依法行政，究其本質(zhì)就是以“不能改”掩飾的“不愿改”，無(wú)非就是在打著“法律法規(guī)”旗號(hào)下的對(duì)自行制定的內(nèi)部規(guī)則的依照而已，甚至是為了方便自己或“免責(zé)”的防火墻、蓄水池。這種“以規(guī)則為本”而非“以結(jié)果為本”的機(jī)械化的條文主義“依法行政”，不僅成了推進(jìn)改革的巨大阻力，由于忘卻“合法行政”、罔顧“合理行政”，還是對(duì)法的精神的漠視、對(duì)實(shí)質(zhì)法治的嘲弄，結(jié)果導(dǎo)致的只能是死扣法律條文表述、始終糾結(jié)于行政審批事項(xiàng)“存廢去留”的口水官司。

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　　行政審批制度改革不能為改革而改革，那將使經(jīng)過(guò)多輪洗禮的改革工作最終演變?yōu)樽詩(shī)首詷?lè)的卡拉OK.任何實(shí)施主體推進(jìn)的“自我革命”，都必須克服從“自我設(shè)計(jì)”到“自我實(shí)施”，以及“自查自報(bào)”、“自糾自減”的表演性因素，避免貌似從行政相對(duì)人出發(fā)卻實(shí)質(zhì)是從自身權(quán)益出發(fā)的“自我認(rèn)知”、“自我肯定”的進(jìn)一步固化。申請(qǐng)人與審批部門(mén)、改革者與實(shí)施部門(mén)之間的信息不對(duì)稱(chēng)，一直以來(lái)都是進(jìn)行政審批制度改革的最大阻礙，不能突破“權(quán)力迷宮”的改革結(jié)果必然是“家底不清、標(biāo)準(zhǔn)不一、效果不明”。

　　經(jīng)過(guò)近20年的行政審批制度改革，以精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)為核心內(nèi)容的改革呈現(xiàn)出邊際效益遞減的狀況。許多地方在推進(jìn)行政審批制度改革中，都出現(xiàn)了這樣的情況：一是號(hào)稱(chēng)“已減到最少”，再進(jìn)一步精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)的空間不大，實(shí)質(zhì)是只單純地對(duì)照法律條文依據(jù)，而較少?gòu)谋匾浴⒑侠硇陨蠈?duì)行政審批進(jìn)行審視；二是精簡(jiǎn)成效越來(lái)越不明顯，單純減事項(xiàng)、壓時(shí)限的改革空間不大了，社會(huì)公眾對(duì)改革的獲益感越來(lái)越低，評(píng)價(jià)沒(méi)有政府那么高，實(shí)質(zhì)是沒(méi)有將依申請(qǐng)的行政審批轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨暾?qǐng)人為導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)；三是被迫搞“數(shù)字游戲”，在政治任務(wù)面前改革者與審批部門(mén)“合謀”，通過(guò)各種化零為整的隱匿手法完成剛性的精簡(jiǎn)任務(wù)，打扮如孔雀的所謂方便老百姓的“服務(wù)事項(xiàng)”成了行政許可。

　　行政審批制度改革邊際效益遞減的原因之一還在于改革的路徑依賴(lài)，在于改革工作不能隨著情況變化和改革目標(biāo)做出相應(yīng)的適時(shí)調(diào)整，改革不能夠深化。要解決此問(wèn)題，需要將行政審批制度改革的重點(diǎn)由事項(xiàng)精簡(jiǎn)轉(zhuǎn)到跨部門(mén)的流程優(yōu)化，由業(yè)務(wù)歸并轉(zhuǎn)到行政許可權(quán)的改革上，并觸發(fā)以行政許可權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建起來(lái)的其他管制模式的調(diào)整，從而抓住改革的痛點(diǎn)。行政審批是秩序性的規(guī)制行政，政務(wù)服務(wù)是授益性的給付行政，由規(guī)制行政向給付行政轉(zhuǎn)型是政府治理的基本趨勢(shì)，因此應(yīng)將政務(wù)服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的落腳點(diǎn)，提升政府治理的有效性，以此帶動(dòng)整個(gè)政府管理體制、管理職能的變革。成為重大改革事項(xiàng)的基本特征，應(yīng)是能夠?qū)ΜF(xiàn)行的體制格局、制度體系、管理模式等都有相應(yīng)的觸動(dòng)，是對(duì)既有的創(chuàng)新，更是面向未來(lái)的改變。

　　在不考慮“擔(dān)心權(quán)益受損不想改、顧慮管理受影響不愿改、顧忌觸及矛盾不敢改”等不放手、不放心的情形，就政府自身來(lái)講，往往還受制于以下兩個(gè)因素：一是已相對(duì)完整穩(wěn)定、彼此支撐的制度體系，特別是滯后于改革與發(fā)展的法律制度，尤其是在此基礎(chǔ)上衍生出來(lái)的那些辦事規(guī)則；二是條塊分割、部門(mén)所有的權(quán)力運(yùn)作，以及與之相應(yīng)的向上集權(quán)、向下分責(zé)的管理體制。第一個(gè)因素會(huì)以“法制統(tǒng)一”、“完善制度”的名義，通過(guò)自行制定的規(guī)章制度來(lái)“自己立法”、“自行執(zhí)法”和“自我司法”來(lái)維護(hù)現(xiàn)狀；第二個(gè)因素則依靠管理權(quán)限的演變成為對(duì)創(chuàng)新的掣肘，使行政機(jī)關(guān)難以形成對(duì)事負(fù)責(zé)的制度環(huán)境和激勵(lì)機(jī)制。因此，更應(yīng)重視推進(jìn)以行政許可權(quán)為核心的職權(quán)改革，將對(duì)行政審批的實(shí)施管理與行政審批制度改革工作相統(tǒng)一，改變行政審批的實(shí)施、管理與改革“三國(guó)演義”的格局。

　　（五）

　　實(shí)施政府自我改革的困境還在于，除了行政審批制度改革，至今并不能找到可替代的同樣具有重大關(guān)聯(lián)性又具有普遍社會(huì)效應(yīng)的第二個(gè)改革。雖然行政審批制度改革作為行政體制改革的“突破口”已近二十年了，但這個(gè)“先手棋、當(dāng)頭炮”仍然要用，無(wú)法功成身退，因?yàn)榉艡?quán)管制、放寬規(guī)制的任務(wù)還未完成，特別是隨著市場(chǎng)自由和社會(huì)自治的發(fā)展，以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心的改革還有巨大的可挖掘潛力。

　　推進(jìn)行政審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能必然要調(diào)整縱向行政職權(quán)配置，使其更加科學(xué)合理，行政審批職權(quán)在市級(jí)政府部門(mén)應(yīng)主要集中在行政管制，區(qū)級(jí)政府部門(mén)主要集中在公共管理，街道一級(jí)則主要履行公共服務(wù)職能。作為各級(jí)政府行政審批、政務(wù)服務(wù)承載的“一站式”行政服務(wù)大廳，既要承擔(dān)打通改革最后一公里的承接任務(wù)，還要肩負(fù)起解決為申請(qǐng)人來(lái)政府辦事最后一米的服務(wù)問(wèn)題。結(jié)合對(duì)一些地方推進(jìn)行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)踐的觀(guān)察，深圳在改革的方式和策略上，應(yīng)在以下三個(gè)方面再有實(shí)質(zhì)性的突破，但改革范疇不應(yīng)局限于此。

　　一是要更加突出橫向行政資源的整合改革。以往政府改革主要是集中在特定部門(mén)職能領(lǐng)域的條條改革，并取得顯著成效，這種改革的最大特點(diǎn)在于可控性強(qiáng)，缺陷在于容易加劇“碎片化”的狀態(tài)。隨著改革的深化，更需要打破部門(mén)壁壘，通過(guò)合并同類(lèi)項(xiàng)、刪繁就簡(jiǎn)和穿針引線(xiàn)的方式實(shí)現(xiàn)橫向資源的有機(jī)整合。橫向整合的關(guān)鍵在于構(gòu)建整合平臺(tái)，平臺(tái)涉及的共同要素越多，平臺(tái)整合能力就越要強(qiáng)大和完整。行政服務(wù)大廳是行政審批制度改革的產(chǎn)物，是政府改革的平臺(tái)，也具有帶動(dòng)其他相關(guān)改革、起到牽引作用的功能，應(yīng)成為推進(jìn)政府整體改革、職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施抓手，成為打通行政運(yùn)轉(zhuǎn)橫向協(xié)同梗阻的推手，以一體化的協(xié)同運(yùn)作提升政府的系統(tǒng)性效能。從立足點(diǎn)上講，服務(wù)政府建設(shè)應(yīng)成為政府自身建設(shè)、各項(xiàng)改革的統(tǒng)領(lǐng)，這方面亟待強(qiáng)化。

　　二是要實(shí)施平臺(tái)整合基礎(chǔ)上的縱向貫通改革。這里所說(shuō)的縱向貫通，不同于傳統(tǒng)體制下自上而下的封閉條條，而是指已按行政層級(jí)、行政轄區(qū)進(jìn)行了橫向行政資源聚集并構(gòu)建了整合平臺(tái)，平臺(tái)是開(kāi)放性的，在業(yè)務(wù)開(kāi)展、管理服務(wù)上要縱向貫通�，F(xiàn)在，深圳市、區(qū)、街道都建立了行政服務(wù)大廳，絕大多數(shù)社區(qū)也建立了服務(wù)站點(diǎn)，要進(jìn)一步擴(kuò)展行政服務(wù)大廳的業(yè)務(wù)范疇、充實(shí)服務(wù)內(nèi)容，健全“一站式”的政務(wù)服務(wù)功能，在此基礎(chǔ)上建立事務(wù)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)明確、層次銜接的一體化的政務(wù)服務(wù)體系。政務(wù)服務(wù)是只能由政府向社會(huì)公眾直接提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，這就決定了它必須面向行政相對(duì)人組織和開(kāi)展；如果能夠在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙、無(wú)差別的政務(wù)服務(wù)，做到通城通辦，這將極大地提升深圳這座現(xiàn)代化城市的魅力，提升這座城市的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。

　　三是要構(gòu)建信息化、智能化的政務(wù)服務(wù)新模式。電子商務(wù)的發(fā)展倒逼電子政務(wù)必須迅速走出行政機(jī)關(guān)自我應(yīng)用、自我服務(wù)的封閉狀態(tài)，行政審批、政務(wù)服務(wù)要全面對(duì)接互聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”政府服務(wù)，從而使深圳盡快進(jìn)入數(shù)據(jù)服務(wù)的時(shí)代。按照市民與企業(yè)、其他組織不同需求，著眼于差異化的便捷“辦事”，構(gòu)建統(tǒng)一的行政審批、政務(wù)服務(wù)受理平臺(tái)，建立行政相對(duì)人的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、讓申請(qǐng)人擁有只屬于自己的數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的證照共享互認(rèn)，消除申報(bào)材料的重復(fù)提交，將網(wǎng)上審批與網(wǎng)下辦理、在線(xiàn)咨詢(xún)與語(yǔ)音服務(wù)有機(jī)融合，打造規(guī)范化、一致化的一屏式政務(wù)服務(wù)，為市民提供多種可選擇的就近就便的行政審批和政務(wù)服務(wù)。比如，立足行政審批、政務(wù)服務(wù)的全城通辦，利用智能化的服務(wù)終端，為市民不僅提供24小時(shí)的申報(bào)服務(wù)，還能提供全天候的自助取證服務(wù)（也可選擇物流郵寄），全面改善市民找政府的辦事體驗(yàn)，讓人民群眾對(duì)找政府便捷辦事更加認(rèn)可、更加滿(mǎn)意。

　　上述三方面的改革都具有整體性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，都是必須在政府層面實(shí)施的改革，需要在理順各種體制、管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，既健全改革的動(dòng)力機(jī)制，又增強(qiáng)改革的實(shí)施能力，核心是實(shí)現(xiàn)政府治理的制度創(chuàng)新。

　　（六）

　　改革的功效和產(chǎn)生的價(jià)值性，是衡量一項(xiàng)改革必要性、緊迫性的核心。就管制模式下的公共權(quán)力而言，任何真正的自我革命，都必須是自我削權(quán)，必然會(huì)有強(qiáng)烈的痛感。政府創(chuàng)新，需要讓市民從變化中切實(shí)受益，使政府運(yùn)轉(zhuǎn)更加順暢有序、更加高效便民。換言之，政府改革的目的，在于提升政府的治理能力、提升治理的有效性，在于改善政府的運(yùn)作機(jī)制，使其適應(yīng)人類(lèi)文明和社會(huì)發(fā)展。深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變，需要把與市場(chǎng)自律、社會(huì)自治相契合的服務(wù)政府建設(shè)作為政府改革的核心目標(biāo)，制定“外部需求導(dǎo)向”、“倒逼政府改善”的改革藍(lán)圖。以服務(wù)政府建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，其他改革都要圍繞此、促進(jìn)此、實(shí)踐此，只有這樣，才能理順縱橫交錯(cuò)的行政管理體制的橫向與縱向關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的三者皆?xún)?yōu)、三者皆強(qiáng)，為深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展注入穩(wěn)定而持久的動(dòng)力和能量。（作者艾琳系吉林大學(xué)法學(xué)院講師、毛大系深圳市政府公務(wù)員）