自2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出建設法治政府的要求，到黨的十八大報告作出法治國家、法治政府、法制社會一體化建設的戰(zhàn)略部署，法治政府建設始終擺在黨和政府建設的突出位置。建設法治政府是推進法治西安進程的重要內(nèi)容和基本前提。

　　法治政府的深層次解讀

　　法治西安建設背景下，法治政府的追求目標是多元的，但首要的在于兩個方面。一方面，從政府機關(guān)及其權(quán)力與法律規(guī)范之間的關(guān)系來定位，要求政府機關(guān)及其工作人員具有崇尚法律、尊重法律的觀念和意識，政府機關(guān)服從并遵照法律規(guī)范行使權(quán)力和從事活動�；竞x是，政府機關(guān)的權(quán)力來源要有法律規(guī)范依據(jù)、政府機關(guān)的權(quán)力行使和職責履行要符合法律規(guī)范規(guī)定、政府機關(guān)對其違法行為要承擔法律責任。核心是，規(guī)范政府機關(guān)的權(quán)力及其行為的合法性。要求執(zhí)法主體符合法定資格，做出行政決定事實清楚、證據(jù)充分，適用法律規(guī)范正確，行為過程符合法定程序。另一方面，法治政府建設的核心問題，就是通過建設法治政府，最終想要建成一個什么樣的政府。這里包含了一系列多元化、復合性要素，構(gòu)成了法治政府目標體系。該目標體系不僅要求政府機關(guān)符合上述有關(guān)依法行政的要求，而且在基于公共利益和社會秩序需要的前提下，對政府機關(guān)在經(jīng)濟、社會管理中的職能定位、行政管理執(zhí)法體制、行政決策與制度建設質(zhì)量等方面，亦提出了應當符合有限行政、民主行政、科學行政、透明（公開）行政、服務行政、效能行政、誠信行政、廉潔行政等目標要求。上述兩方面，前者是建設法治政府的基礎(chǔ)和保障，后者是建設法治政府的根本目的與要求。

　　法治政府建設的路徑

　　法治政府建設不僅是地方法制社會建設的重要抓手和核心基礎(chǔ)，更是保障地方經(jīng)濟發(fā)展和社會建設的長效機制與平臺。相對于以往地方政府多以優(yōu)惠政策，甚至提供一定資源物質(zhì)條件進行招商引資發(fā)展的模式而言，致力于通過積極推進法治政府建設，提供制度保障，構(gòu)建一個公平、公正、公開的既有競爭、充滿活力，而又井然有序的良好社會經(jīng)濟發(fā)展秩序，更能從根本上提高綜合競爭力，實現(xiàn)持續(xù)、長久、健康發(fā)展。

　　一要轉(zhuǎn)變觀念，認識到位。需要從根本上改變將法律制度簡單地理解為僅僅只是為一定管理目的服務的、工具化的膚淺認識。應當從更深層次看到，走依法治國之路，建設法治政府是黨在執(zhí)政過程中帶領(lǐng)中華民族在國家治理方面走向政治文明的體現(xiàn)，法律制度及其所要保障實現(xiàn)的法制社會包含了一系列法律文化要素，是社會進步的標志。積極創(chuàng)造并形成尊重法律、崇尚法律和依法辦事的社會環(huán)境和氛圍，政府機關(guān)的引領(lǐng)和垂范不可忽略。各級領(lǐng)導尤其是主要負責人，不能將依法行政僅僅當做是政府機關(guān)法制部門和業(yè)務職能機構(gòu)，尤其是一線執(zhí)法人員具體執(zhí)法辦案中的事情。要徹底摒棄用個人主觀排斥法律制度的錯誤做法，牢固樹立社會管理與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展理念，提高運用法治思維和法治方式解決問題的能力，真正做到以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。

　　二要深化行政管理體制改革。要把政府職能真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務上來。首先，實行政府部門職能有效整合，理順管理體制�？茖W整合和合理劃定政府及其部門的職能權(quán)限分工，在橫向上積極推進大部制在我市的具體落實，在更多領(lǐng)域?qū)嵤┎⒏倪M綜合行政執(zhí)法；在縱向上推進行政執(zhí)法重心向區(qū)縣轉(zhuǎn)移，逐步理順決策與執(zhí)行、監(jiān)督與執(zhí)法的關(guān)系。同時，要依法解決并理順各開發(fā)區(qū)、新區(qū)的行政執(zhí)法體制。其次，抓好行政審批改革與實施《行政許可法》的有機結(jié)合。深刻領(lǐng)會政府與經(jīng)濟和市場的關(guān)系，把握好政府與社會管理的關(guān)系，按照治理、規(guī)范、服務和推動經(jīng)濟社會發(fā)展的思路，以職能定位及其整合為基礎(chǔ)，實現(xiàn)觀念轉(zhuǎn)變、確立管理格局、改進方法方式，進行改革和創(chuàng)新。第三，政府機關(guān)應當處理好守法、依法行政與改革、創(chuàng)新之間的關(guān)系。當前，我國處于社會轉(zhuǎn)型與高速發(fā)展的特殊時期，毋庸諱言，立法相對滯后，不能很好適應社會經(jīng)濟發(fā)展需要。這種困境，只有通過改革和創(chuàng)新才能找到有效的解決途徑。但是，要確保改革、創(chuàng)新在法治軌道上進行，尤其要防止違反社會和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的、沖動獵奇式的、甚至背離法治原則和精神的所謂改革、創(chuàng)新行為。

　　三要不斷提高行政決策水平和制度建設質(zhì)量。行政決策事涉公共事項進而關(guān)涉社會公共利益和眾多民眾利益，政府制定出臺的相關(guān)制度則事涉公眾思想觀念取向及其行為規(guī)范。因此，應當以嚴謹審慎的態(tài)度，完善行政決策和相關(guān)制度形成機制。包括：決策權(quán)、制度形成權(quán)行使及其咨詢機制、公眾參與機制、風險評估機制、執(zhí)行與監(jiān)督機制、責任追究機制等等。避免僅依賴領(lǐng)導意向及其個人觀點作為相關(guān)決策、制度的出發(fā)點或基礎(chǔ)。努力推進公務公開，提高政府信息公開應對能力，保證各種決策和制度形成所依據(jù)的信息資料合法、客觀、全面可靠。

　　四要正確理解和把握政府機關(guān)職權(quán)職責的法律內(nèi)涵。依法行政不僅要符合法律規(guī)范的具體規(guī)定，更要符合立法原則、精神及其立法本意。從職權(quán)方面來看，基于公共利益和社會秩序需要，政府機關(guān)依法有權(quán)力實施一定行為；從職責角度來理解，同樣基于公共利益和社會秩序需要，政府機關(guān)亦有義務實施一定行為。因此，政府機關(guān)違法行使職權(quán)要承擔法律責任，違法不履行職責也應該承擔法律責任。尤其在構(gòu)建治理型社會和服務型政府形勢下，防止政府機關(guān)怠于履行法定職責，將成為今后法治政府建設更為重要的內(nèi)容。

　　嚴格遵守行政程序。面對行政事務的復雜多變，在法律制度中賦予政府機關(guān)較多、較大的裁量決定選擇權(quán)，同時通過程序性規(guī)定加強對政府機關(guān)權(quán)力行使的規(guī)范和約束，成為推動法治政府建設的重要模式與機制。西安市在全國副省級及省會城市中率先頒布并實施了《西安市行政程序規(guī)定》，為進一步建設法治政府、推動法治西安提供了制度保障。要充分認識到行政程序是對工作過程和工作方式、方法的法律規(guī)定與要求，要將對行政程序規(guī)定的遵守和適用同改變工作作風有效結(jié)合起來，有針對性地改進依法行政實踐中客觀存在的一些問題，防止將行政程序規(guī)定當做一種形式，在執(zhí)法實踐中走過場。

　�。ㄗ髡呦凳蟹▽W會行政法學研究會會長，西北政法大學行政法學院院長、教授）