黨的十八大以來以習(xí)近平同志為總書記的黨中央進(jìn)一步豐富發(fā)展了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論和實踐，提出并實施了“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等新的戰(zhàn)略構(gòu)想和重大舉措，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展掀開了新的篇章。

　　根據(jù)世界銀行的研究報告，過去30多年里，世界貧困人口減少主要歸功于中國的崛起。這個成就的取得，充分證明了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性，而且也預(yù)示著我們的發(fā)展道路還蘊(yùn)藏著巨大潛力。

　　我國各地區(qū)的自然條件不同，資源稟賦差異，不可能聚集同等密度的人口，也不必要追求相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但是居民的實際生活水準(zhǔn)可以相近。

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展主要依賴于市場機(jī)制，這是基礎(chǔ)性的決定因素。但是政府仍然具有不可替代的獨特作用，必須發(fā)揮好相關(guān)的法律、規(guī)劃、政策等調(diào)控工具作用。

　　中外歷史表明，均衡發(fā)展總是相對的，不均衡發(fā)展則是絕對的。一個地方發(fā)展的各種條件的成熟往往不以人的意志為轉(zhuǎn)移，其中究竟哪個因素能夠發(fā)揮決定性作用并沒有固定模式。

　　《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）指出，要塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，這是“十三五”時期實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的幾個關(guān)鍵要點。面對新形勢，要有新思路、新辦法。

　　一、地區(qū)發(fā)展差別呈現(xiàn)持續(xù)縮小趨勢

　　由于自然、地理和社會歷史等多重原因，我國地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期存在較大差別。1999年以來，逐步形成了西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央進(jìn)一步豐富發(fā)展了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論和實踐，提出并實施了“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等新的戰(zhàn)略構(gòu)想和重大舉措，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展掀開了新的篇章。

　　2014年聯(lián)合國宣布，中國首次邁入“高人類發(fā)展指數(shù)”國家行列。這是一個歷史性的跨越，其基礎(chǔ)原因在于，經(jīng)過多年努力，我國區(qū)域發(fā)展差距逐步縮小。2008年，中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度首次全面超過東部。2014年，中、西部地區(qū)生產(chǎn)總值增幅分別比東部高0.5個和1.1個百分點。2010—2014年，西部城鄉(xiāng)居民收入增速均高于東部，東部與西部城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比率由1.47下降為1.44，農(nóng)民人均純收入比率由1.84下降為1.82.中西部地區(qū)社會事業(yè)全面發(fā)展，全部實現(xiàn)九年義務(wù)教育，人均預(yù)期壽命大幅提升，電視節(jié)目綜合人口覆蓋率達(dá)到95%以上。高速公路超過5000公里的8個省份中，中西部地區(qū)有5個。高速和準(zhǔn)高速鐵路網(wǎng)絡(luò)同步推進(jìn)，民航事業(yè)加速起飛，電力供應(yīng)極大改善。西藏、新疆等少數(shù)民族集中居住地區(qū)快速發(fā)展，集中連片特殊困難地區(qū)扶貧攻堅見到很大成效，贛南等原中央蘇區(qū)以及陜甘寧等革命老區(qū)自我發(fā)展能力明顯增強(qiáng)，其他邊疆欠發(fā)達(dá)地區(qū)人民生活水平普遍得到較大改善。

　　盡管我們?nèi)〉昧藲v史性的成就，但是區(qū)域發(fā)展不平衡的問題仍然非常突出。一是地區(qū)之間發(fā)展水平的差距還比較大。不同區(qū)域間的人均財政收入、人均占有財富等重要指標(biāo)繼續(xù)分化，公共服務(wù)還遠(yuǎn)沒有達(dá)到均衡水平。當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)總體上向創(chuàng)新驅(qū)動形態(tài)轉(zhuǎn)變時，中西部地區(qū)的人才劣勢會更為突出。二是未富先老問題在落后地區(qū)更早顯現(xiàn)。全國農(nóng)村剩余勞動力供給面臨拐點，勞動年齡人口每年減少兩三百萬人，可能會削弱經(jīng)濟(jì)增長和財富積累的根基。東北等地區(qū)人口老齡化日益凸顯。出生人口性別比失衡在中西部尤為明顯。三是生態(tài)環(huán)境方面依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國人均水資源非常短缺，地區(qū)分布與人口規(guī)模很不匹配，超采地下水現(xiàn)象比較嚴(yán)重。西部生態(tài)比較脆弱，產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移、能源基地建設(shè)包括風(fēng)力發(fā)電也會對生態(tài)環(huán)境造成一定的負(fù)面影響。四是大宗商品價格長期低迷，尤其不利于中西部地區(qū)的資本積累和競爭優(yōu)勢。此外，扶貧攻堅還有不少“硬骨頭”。東部地區(qū)也存在著較大的地區(qū)差別，即使在北京周邊也有一個山區(qū)貧困帶。

　　二、促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動至為關(guān)鍵

　　《建議》提出，“十三五”時期，要深入實施西部大開發(fā)，推動?xùn)|北地區(qū)等老工業(yè)基地振興，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，支持東部地區(qū)率先發(fā)展，更好地輻射帶動其他地區(qū)發(fā)展。實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，既要加大國家支持力度，更要加快市場取向改革。中西部和東北地區(qū)要利用好東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的機(jī)遇，全面對接“一帶一路”建設(shè)規(guī)劃，加快推進(jìn)沿江沿邊開發(fā)開放，形成同步進(jìn)入小康社會的新局面。

　　根據(jù)世界銀行的研究報告，過去30多年里，世界貧困人口減少主要歸功于中國的崛起。這個成就的取得，充分證明了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性，而且也預(yù)示著我們的發(fā)展道路還蘊(yùn)藏著巨大潛力。推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)果公平是最終目標(biāo)。做到這一點固然十分重要，但更具有基本意義的是，要最大限度地創(chuàng)造機(jī)會公平，調(diào)動各地區(qū)人民群眾的積極性和主動性，共同創(chuàng)造財富，促進(jìn)各地區(qū)人民的收入水平和生活質(zhì)量在不斷提高的過程中趨于一致，最終實現(xiàn)國民收入分布與人口地理分布基本吻合。

　　發(fā)達(dá)國家都曾經(jīng)歷過地區(qū)差別很大的發(fā)展時期，但現(xiàn)在其人口總量分布與高收入群體分布以及骨干企業(yè)、著名大學(xué)和優(yōu)質(zhì)醫(yī)院的分布總體相符。我國各地區(qū)的自然條件不同，資源稟賦差異，不可能聚集同等密度的人口，也不必要追求相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但是居民的實際生活水準(zhǔn)可以相近。我國是一個統(tǒng)一的多民族的人口大國，社會主義制度為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了更廣闊的空間�？傊�，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，根本上要做到以人為本，實現(xiàn)人的全面平等發(fā)展。

　　改革開放以來，特別是新經(jīng)濟(jì)體制基本確立以后，生產(chǎn)要素在市場的作用下開始跨區(qū)域配置，勞動力在全國范圍可以自由流動。但是，由于傳統(tǒng)觀念和老體制因素的束縛，生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動還存在不少限制。一方面，中西部農(nóng)村轉(zhuǎn)移到東部城市就業(yè)的人口，長期不能享受到完全的市民待遇，應(yīng)當(dāng)獲得的經(jīng)濟(jì)利益和社會權(quán)益大打折扣。另一方面，東部的資本、技術(shù)和人才進(jìn)入中西部也往往會遇到各種障礙。

　　人口的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最重要前提。根據(jù)自然條件和主體功能區(qū)規(guī)劃，一些人口過量承載的中西部省份必然會有一定比例的居民永久性地流動到東部發(fā)達(dá)地區(qū)。目前發(fā)達(dá)地區(qū)在接收外來人口方面還沒有做好充分準(zhǔn)備，甚至存在著外來人員最終將返回家鄉(xiāng)的預(yù)期。如果這種預(yù)期成為事實，不僅區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展會落空，而且勢必會造成很大的全國性經(jīng)濟(jì)社會問題。

　　中西部地區(qū)資源豐富，有條件形成要素流進(jìn)的洼地。東部的許多企業(yè)家和專業(yè)人士，包括外資企業(yè)和外國專家，還包括一部分中西部外出務(wù)工人員，都有到中西部進(jìn)行投資創(chuàng)業(yè)的積極性。對他們來說，法治化的營商環(huán)境最具吸引力。要引導(dǎo)東北老工業(yè)基地積極發(fā)展和培育市場，深化國有企業(yè)改革，培育內(nèi)生發(fā)展動力。過去，在扶持落后地區(qū)發(fā)展時，政府辦企業(yè)、辦產(chǎn)業(yè)，花費(fèi)了很多精力和資源，結(jié)果大多事與愿違。要認(rèn)真總結(jié)政府代替企業(yè)干預(yù)市場的教訓(xùn)，下決心破除限制要素自由流動的各種體制機(jī)制障礙，打破地區(qū)封鎖和壟斷，進(jìn)一步強(qiáng)化全國統(tǒng)一市場，促進(jìn)生產(chǎn)力布局優(yōu)化。

　　中西部的重慶、成都、西安、武漢、鄭州、合肥、貴陽等內(nèi)陸城市，近年來經(jīng)濟(jì)社會都得到較好發(fā)展，其原因在于，除了交通、能源、電信等硬設(shè)施有了極大改善之外，這些地方的軟環(huán)境也有了很大改善。要引導(dǎo)各地進(jìn)一步簡政放權(quán)，提高行政效能，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，健全市場法律制度，依法保護(hù)投資者合法權(quán)益，營造法治化、國際化營商環(huán)境。

　　三、政府應(yīng)該也能夠發(fā)揮更積極作用

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展主要依賴于市場機(jī)制，這是基礎(chǔ)性的決定因素。但是政府仍然具有不可替代的獨特作用，必須發(fā)揮好相關(guān)的法律、規(guī)劃、政策等調(diào)控工具作用。只有如此，才能實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，才能落實《建議》提出的“支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，加大對資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)嚴(yán)重退化等困難地區(qū)的支持力度”。

　　我國城鄉(xiāng)差距比較大，這是東中西部各地區(qū)的共性，表現(xiàn)在全國層面，區(qū)域差距更尖銳地反映在農(nóng)村居民的收入上。縮小城鄉(xiāng)差距，一個重要途徑是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。要進(jìn)一步完善主體功能區(qū)制度，細(xì)化主體功能區(qū)劃分，推動形成主體功能約束有效、國土空間開發(fā)有序的新格局。完善生態(tài)補(bǔ)償制度，集約高效開發(fā)能源資源，提高能源安全保障程度。

　　國家掌握著行政機(jī)構(gòu)、高等院校、國有企業(yè)、司法機(jī)關(guān)、軍事單位以及其他各種公益設(shè)施的規(guī)劃分布權(quán)力，應(yīng)當(dāng)更多地考慮其布局所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會影響，科學(xué)合理地進(jìn)行調(diào)整和改革。在符合其他必要條件的前提下，盡可能將公共事業(yè)機(jī)構(gòu)、設(shè)施和項目安排到欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及人口流出較多的地區(qū)，形成更廣泛的帶動作用。

　　目前，地區(qū)間的基本公共服務(wù)不均衡問題還很突出。高中階段入學(xué)率、高等教育毛入學(xué)率，東西部差距還比較大。每萬人擁有的醫(yī)院床位數(shù)、每百萬人公共圖書館擁有量，盡管中西部超過東部地區(qū)，但質(zhì)量和服務(wù)水平還比較低。東西部互聯(lián)網(wǎng)普及率差距還很明顯。

　　“十三五”時期，要不斷完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的制度保障，進(jìn)一步縮小區(qū)域差距。中西部地區(qū)要切實抓好義務(wù)教育和職業(yè)培訓(xùn)，向普及高中階段教育努力，盡力阻斷貧困代際傳遞。把區(qū)域開發(fā)與精準(zhǔn)扶貧有機(jī)結(jié)合，鼓勵社會中介機(jī)構(gòu)、志愿者組織、慈善組織等民間力量到中西部地區(qū)參與扶貧。編制實施重點貧困革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃。深入貫徹實施民族區(qū)域自治法，加大對口支援和對口幫扶工作力度，維護(hù)邊疆和民族地區(qū)和諧穩(wěn)定。

　　進(jìn)一步強(qiáng)化財政政策調(diào)節(jié)地區(qū)差別的功能，加大轉(zhuǎn)移支付力度，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，重點增加對老少邊窮地區(qū)和人口狀況惡化地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，探索建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。需要強(qiáng)調(diào)的是，要以提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身發(fā)展能力為目標(biāo)，不能形成過度福利，使這些地區(qū)失去自身的“造血”功能。

　　強(qiáng)化政策性金融支撐，加大國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行對中西部和東北地區(qū)支持力度。創(chuàng)新政策性金融體制機(jī)制，探索設(shè)立更多以地區(qū)開發(fā)和貧困救助為目的的各種基金。

　　加快建立全國統(tǒng)籌的社會保障體系。目前，勞動就業(yè)市場全國一體，參保人員各地流動，但繳費(fèi)及其歸屬并不一致，責(zé)任和權(quán)益很不對稱，自然導(dǎo)致不公平和低效率。社會保障體系在全國實行統(tǒng)一的制度規(guī)定、經(jīng)辦管理和投資運(yùn)作已經(jīng)十分緊迫。在推進(jìn)統(tǒng)一的過程中，不同區(qū)域的各級政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位都應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

　　四、培育若干帶動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的增長極

　　中外歷史表明，均衡發(fā)展總是相對的，不均衡發(fā)展則是絕對的。一個地方發(fā)展的各種條件的成熟往往不以人的意志為轉(zhuǎn)移，其中究竟哪個因素能夠發(fā)揮決定性作用并沒有固定模式。例如，沿海是最便利經(jīng)貿(mào)活動的，但是發(fā)達(dá)的瑞士、奧地利處于歐洲大陸中心且多為山地，而芬蘭、愛爾蘭等沿海國家的現(xiàn)代化進(jìn)程則晚了許多。這些國家的共同之處是，各自都走出了一條不同的發(fā)展道路。

　　隨著科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)市場化和全球化的不斷演進(jìn)，資本和原料緊缺日益緩解，運(yùn)輸成本的比重不斷減小，信息的可獲得性普遍改善，影響內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展的傳統(tǒng)的不利因素作用越來越小。與此同時，環(huán)境污染相對較輕、人口密度相對較低、經(jīng)濟(jì)開發(fā)程度不高等，進(jìn)一步增強(qiáng)了中西部和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢，為其實現(xiàn)跨越式發(fā)展提供了更大的可能。

　　實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須尊重產(chǎn)業(yè)集聚自身規(guī)律，利用其帶動擴(kuò)散作用，形成各種特色產(chǎn)業(yè)區(qū)域。從發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗來看，有的城市就是憑借一所或幾所大學(xué)成為新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域，比如美國的硅谷、印度的班加羅爾，我國也顯現(xiàn)出了這種勢頭。要依托高等院校、科研基地，發(fā)揮好企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新主體作用，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作，形成若干具有強(qiáng)大帶動力的創(chuàng)新城市和區(qū)域創(chuàng)新中心。依托通商口岸、重要港區(qū)等資源，大力發(fā)展口岸經(jīng)濟(jì)，形成臨港產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。依托風(fēng)景名勝區(qū)、休閑度假區(qū)，加快文化和旅游融合發(fā)展，形成高端產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

　　重點推進(jìn)實施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略，構(gòu)建連接?xùn)|中西、貫通南北方的多中心、網(wǎng)絡(luò)化、開放式的區(qū)域開發(fā)格局。有序疏解北京非首都功能，推進(jìn)交通一體化，擴(kuò)大環(huán)境容量和生態(tài)空間，在天津、河北等地形成一些新的各具特色的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)基地。推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，改善長江流域生態(tài)環(huán)境，高起點建設(shè)綜合立體交通走廊，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局和分工協(xié)作。探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，鼓勵京津冀、長三角、珠三角等建設(shè)具有世界影響力的城市群，依托東北、山東半島、長江中游、中原、成渝、海西、長株潭等城市群發(fā)展，建設(shè)一批重要經(jīng)濟(jì)區(qū)。

　　環(huán)渤海地區(qū)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，是中國經(jīng)濟(jì)最有潛力的增長極之一。要著力解決地區(qū)間發(fā)展水平差異較大，區(qū)域內(nèi)市場分割、產(chǎn)業(yè)趨同、無序競爭、重復(fù)建設(shè)和資源約束日益顯現(xiàn)等突出矛盾和問題，協(xié)同推進(jìn)交通、能源、水利、信息等跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快消除地區(qū)間隱形壁壘，抓緊建立統(tǒng)一完善的市場經(jīng)濟(jì)體系，推動產(chǎn)業(yè)對接合作，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)治，使之成為我國經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型升級的新引擎。

　　進(jìn)一步擴(kuò)大沿海、沿江、沿邊地區(qū)的對外開放。支持這些地區(qū)在體制創(chuàng)新、提質(zhì)增效、創(chuàng)新驅(qū)動等方面率先突破。大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，鞏固提升沿海經(jīng)濟(jì)帶的國際競爭力和影響力。把重點開發(fā)開放試驗區(qū)、沿邊國家級口岸、邊境城市、邊境和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等重點地區(qū)作為我國與周邊國家合作的重要平臺，推動沿邊開放，允許沿邊地區(qū)先行先試，大膽探索創(chuàng)新跨境經(jīng)濟(jì)合作新模式、實現(xiàn)富民興邊新途徑。（作者：山東省人民政府省長）