三年前的4月20日，發(fā)生在四川雅安蘆山縣的強(qiáng)烈地震已成為中華民族抹不去的沉重記憶。三年過(guò)去，在黨和國(guó)家堅(jiān)強(qiáng)支持與有力部署下，在全國(guó)人民的深切關(guān)愛(ài)與持續(xù)援助中，當(dāng)?shù)卣�、群眾自�?qiáng)不息、再造家園，在曾經(jīng)的廢墟上創(chuàng)造了重建奇跡。

　　產(chǎn)業(yè)重建是增強(qiáng)災(zāi)區(qū)“造血”功能的重要途徑。只有全面重振災(zāi)區(qū)的一、二、三產(chǎn)業(yè)，才能使這片熱土真正恢復(fù)生機(jī)與活力。三年來(lái)，災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)重建取得了何種成績(jī)，面臨哪些問(wèn)題，需要怎樣進(jìn)一步推動(dòng)與深化？國(guó)家行政學(xué)院專家就此進(jìn)行調(diào)研，給出解答——

　　1.舉措有力成效顯著

　　根據(jù)《蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》和產(chǎn)業(yè)恢復(fù)重建專項(xiàng)規(guī)劃，災(zāi)區(qū)緊緊圍繞“三年基本完成、五年整體跨越、七年同步小康”的重建目標(biāo)，以“農(nóng)業(yè)強(qiáng)底座、工業(yè)挑大梁、三產(chǎn)當(dāng)尖兵”為引領(lǐng)實(shí)施產(chǎn)業(yè)重建，加快推進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)全面提升，注重恢復(fù)功能與發(fā)展提高相結(jié)合，不斷增強(qiáng)災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)“造血”功能，具體做法主要有：

　　以工業(yè)園區(qū)建設(shè)為抓手，按照“綠色低碳，適度超前，產(chǎn)業(yè)高端，產(chǎn)城一體”的原則，貫徹落實(shí)“工業(yè)挑大梁”的要求，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，落實(shí)項(xiàng)目引進(jìn)負(fù)面清單管理制度，推動(dòng)災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地和園區(qū)建設(shè)為抓手，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)新型主體培育和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，全面啟動(dòng)災(zāi)區(qū)“國(guó)家綠色（有機(jī)）農(nóng)業(yè)示范區(qū)”建設(shè)。著力培育生態(tài)農(nóng)業(yè)，按照“農(nóng)業(yè)強(qiáng)底座”的要求，著力打造雅茶、雅林、雅果、雅藥、雅畜（禽）五大“雅字號(hào)”生態(tài)農(nóng)業(yè)品牌，積極發(fā)展雅蔬、雅椒、雅魚(yú)等特色產(chǎn)業(yè)。

　　以生態(tài)、文化與旅游融合發(fā)展為重點(diǎn)，注重資源轉(zhuǎn)化和農(nóng)旅結(jié)合，大力發(fā)展生態(tài)文化旅游與鄉(xiāng)村旅游。按照“景美致雅、行旅平安”的總要求，樹(shù)立“生態(tài)雅安、全域旅游”的發(fā)展理念，圍繞“熊貓家源、世界茶源”主題，加快推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文化旅游融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。與周邊7個(gè)市（州）開(kāi)展共建合作，著力打造國(guó)際生態(tài)文化旅游目的地、中國(guó)西部康養(yǎng)目的地和川西休閑度假旅游集散地。

　　蘆山地震災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建取得了良好成效：

　　工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)初步完成。工業(yè)經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)和發(fā)展，工業(yè)總量快速增長(zhǎng)，重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)承載能力顯著提升；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地建設(shè)不斷壯大，現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展。茶葉、果藥、果蔬等三條百公里百萬(wàn)畝產(chǎn)業(yè)文化旅游經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)超過(guò)500公里，建成特色產(chǎn)業(yè)基地450萬(wàn)畝，建成休閑觀光農(nóng)業(yè)園（基地）16個(gè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)5個(gè)；生態(tài)文化旅游融合發(fā)展初見(jiàn)成效。產(chǎn)業(yè)重建啟動(dòng)以來(lái)，新增國(guó)家4A級(jí)旅游景區(qū)6個(gè)、省級(jí)生態(tài)旅游示范區(qū)2個(gè)、省級(jí)鄉(xiāng)村旅游示范縣2個(gè)；服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)初見(jiàn)成效。商貿(mào)、物流、金融等服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以姚橋城市商業(yè)綜合體為代表的城區(qū)商業(yè)中心雛形初現(xiàn)，建成改造14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)服務(wù)中心和330家農(nóng)家店，以中心城鎮(zhèn)為核心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為骨干、行政村為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)市場(chǎng)流通網(wǎng)絡(luò)體系基本形成。

　　2.問(wèn)題突出 亟須重視

　　在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)重建的平穩(wěn)、健康、可持續(xù)發(fā)展面臨著諸多壓力，存在以下五個(gè)方面的困難和問(wèn)題：

　　產(chǎn)業(yè)重建低端化問(wèn)題凸顯、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不明顯、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)優(yōu)化發(fā)展存在障礙。災(zāi)區(qū)主要以水能資源和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)沒(méi)有得到充分發(fā)揮，工業(yè)優(yōu)勢(shì)企業(yè)不多，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，社會(huì)事業(yè)較為薄弱，人均地區(qū)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民人均收入均低于全國(guó)平均水平，給產(chǎn)業(yè)重建升級(jí)發(fā)展帶來(lái)“轉(zhuǎn)型壓力”。

　　產(chǎn)業(yè)重建資金缺口較大、融資困難、后續(xù)發(fā)展乏力。災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)重建項(xiàng)目均為基礎(chǔ)設(shè)施類，資金需求量大，而投入以市縣財(cái)政為主，地方政府財(cái)力不足，融資困難，制約園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。產(chǎn)業(yè)重建項(xiàng)目以企業(yè)為主體，部分災(zāi)后重建的企業(yè)由于資金緊缺、融資困難，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。產(chǎn)業(yè)重建面臨競(jìng)爭(zhēng)下的“市場(chǎng)壓力”。旅游、紡織、加工企業(yè)等部分產(chǎn)業(yè)在恢復(fù)重建初期得到政府在財(cái)政、稅收、信貸等方面的優(yōu)惠和支持，但隨著優(yōu)惠和支持的減弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展能否經(jīng)受住市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力尚待觀察。

　　產(chǎn)業(yè)重建招商引資須避免陷入低端發(fā)展循環(huán)模式。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好、中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、各地招商引資進(jìn)入新模式的背景下，災(zāi)區(qū)的產(chǎn)業(yè)重建招商引資以對(duì)口支援、部門幫扶甚至“招商搶資”為主，易于陷入“低水平招商—低端產(chǎn)業(yè)—低水平競(jìng)爭(zhēng)”的低端發(fā)展循環(huán)模式，使招商引資遭遇“低水平循環(huán)壓力”，影響產(chǎn)業(yè)恢復(fù)重建后的可持續(xù)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

　　部分產(chǎn)業(yè)重建項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)緩慢。在招商項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，涉及自然保護(hù)區(qū)、森林公園、自然遺產(chǎn)地、風(fēng)景名勝區(qū)等，審批程序復(fù)雜，影響項(xiàng)目推進(jìn)。災(zāi)區(qū)大多數(shù)旅游資源地處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)森林公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和四川大熊貓棲息地世界自然遺產(chǎn)地范圍內(nèi)，生態(tài)旅游資源的開(kāi)發(fā)掣肘多、審批難，推進(jìn)緩慢；產(chǎn)業(yè)重建牽涉面廣，配套基礎(chǔ)設(shè)施要求高，而地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，持續(xù)投入不足；專業(yè)人才隊(duì)伍嚴(yán)重匱乏；沒(méi)有形成一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈，沒(méi)有很好地起到“點(diǎn)片線”共融互促的效應(yīng)。

　　產(chǎn)業(yè)重建后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理存在瓶頸。文化與旅游融合發(fā)展過(guò)程中，區(qū)域運(yùn)營(yíng)4E模式（經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、企業(yè)、效率）是產(chǎn)業(yè)重建項(xiàng)目的必要元素，而民營(yíng)企業(yè)占產(chǎn)業(yè)鏈比重是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵。目前，災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈存在行政化趨勢(shì)，民營(yíng)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈中所占比重低，不利于產(chǎn)業(yè)建成后的運(yùn)營(yíng)管理，今后將給項(xiàng)目實(shí)施造成瓶頸。以文化產(chǎn)業(yè)為例，災(zāi)區(qū)10個(gè)文化產(chǎn)業(yè)重建項(xiàng)目，只有中國(guó)烏木根雕藝術(shù)城和東拉山房車營(yíng)地項(xiàng)目是市場(chǎng)化運(yùn)作，民營(yíng)企業(yè)占主要地位，其他8個(gè)項(xiàng)目民營(yíng)企業(yè)所占比重均偏低。

　　3.對(duì)策建議 堅(jiān)持模式創(chuàng)新之路

　　蘆山地震災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建模式創(chuàng)新，必須堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，強(qiáng)化主體意識(shí)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，以提升產(chǎn)業(yè)重建可持續(xù)發(fā)展能力為核心，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)為平臺(tái)，以飛地經(jīng)濟(jì)模式創(chuàng)新為抓手，以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)深化產(chǎn)業(yè)形態(tài)融合，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)重建后續(xù)支撐體系。

　　具體來(lái)說(shuō)，需要采取以下六點(diǎn)措施：

　　堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，強(qiáng)化主體意識(shí)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。產(chǎn)業(yè)重建既要以人為本、尊重自然，又要立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。一是堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，處理好政府引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)的關(guān)系。在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)重建過(guò)程中，政府扮演著“動(dòng)員者”“清礙者”及“服務(wù)者”的角色，在組織推動(dòng)、規(guī)劃引導(dǎo)、政策扶持、環(huán)境優(yōu)化等方面要加大投入力度。社會(huì)資本、技術(shù)等要素的投入，企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)都應(yīng)交給市場(chǎng)主導(dǎo)。二是強(qiáng)化主體意識(shí)，處理好主體責(zé)任與客體幫扶的關(guān)系。強(qiáng)化災(zāi)區(qū)市、縣（區(qū)）人民政府的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。三是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，處理好恢復(fù)重建與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)重建不是簡(jiǎn)單的恢復(fù)，而是抓住重建機(jī)遇，與推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)，與災(zāi)區(qū)群眾奔康致富結(jié)合起來(lái)，因地制宜地發(fā)展災(zāi)區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

　　以提升產(chǎn)業(yè)重建可持續(xù)發(fā)展能力為核心。遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，推動(dòng)災(zāi)區(qū)市縣特色發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展、配套發(fā)展，夯實(shí)災(zāi)區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)，保障災(zāi)區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。一是發(fā)揚(yáng)災(zāi)區(qū)豐富的水電、礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步加大特色產(chǎn)業(yè)招商的力度，給予特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)以更大的稅收、政策等優(yōu)惠，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，加快特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步形成一批符合災(zāi)區(qū)實(shí)際、有特色的高端產(chǎn)業(yè)，避免產(chǎn)業(yè)低水平恢復(fù)重建。二是配套成都優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展錯(cuò)位產(chǎn)業(yè)和配套產(chǎn)業(yè)，逐步形成成都或成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的配套產(chǎn)業(yè)鏈基地。三是按照“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的要求，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝罕娮灾鲃?chuàng)業(yè)，大力發(fā)展小微企業(yè)，進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)的金融服務(wù)。

　　以產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)為平臺(tái)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)是產(chǎn)業(yè)重建的重要平臺(tái)，要大力加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施，助推產(chǎn)業(yè)重建提速增效。一是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式，加快推進(jìn)一縣一園區(qū)產(chǎn)業(yè)重建，引導(dǎo)企業(yè)向園區(qū)集中，資源要素向園區(qū)配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集中集約集群發(fā)展。二是要結(jié)合災(zāi)區(qū)震后資源環(huán)境承載力、城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有園區(qū)布局，清理關(guān)閉一些不具備條件的工業(yè)園區(qū)，整合歸并建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，構(gòu)建科學(xué)合理的生產(chǎn)力空間布局，為產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展提供支撐。三是積極鼓勵(lì)援建市州與災(zāi)區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，整合資源強(qiáng)化合作。成都市及雙流縣與雅安共建成都—雅安工業(yè)園、雙流—雅安工業(yè)區(qū)，天府新區(qū)成都直管區(qū)與雅安開(kāi)展金融戰(zhàn)略合作；攀枝花市與名山區(qū)共建雅安—攀枝花蒙頂山茶產(chǎn)業(yè)園。

　　以飛地經(jīng)濟(jì)模式創(chuàng)新為抓手。進(jìn)一步創(chuàng)新飛地經(jīng)濟(jì)模式，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，突破行政區(qū)劃限制，把蘆天寶飛地園區(qū)（四川雅安經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)）作為支持蘆山、天全、寶興等災(zāi)區(qū)縣未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要載體，由市和縣（區(qū)）共同建設(shè)、共同管理、共享發(fā)展成果，堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)向飛地園區(qū)聚集、利益分成向“飛出地”傾斜，激活“飛出地”和“飛入地”各方的發(fā)展動(dòng)力。采用公司化運(yùn)作和“存量保留、增量分享”的方式，建立“飛出地”與“飛入地”之間的利益鏈接機(jī)制。探索飛地模式實(shí)施異地重建，蘆山、天全、寶興災(zāi)后重建期間享受的稅收減免、財(cái)政支持、留電等扶持政策可按規(guī)定帶入飛地園區(qū)，為飛地園區(qū)發(fā)展提供政策支持和制度保障。

　　以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)深化產(chǎn)業(yè)形態(tài)融合。要按照“三產(chǎn)當(dāng)尖兵”的要求，努力構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)深化產(chǎn)業(yè)形態(tài)融合，規(guī)劃建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品、生產(chǎn)資料、汽車等專業(yè)市場(chǎng)，重點(diǎn)引進(jìn)大型物流項(xiàng)目、大型商貿(mào)綜合體、世界商貿(mào)知名品牌項(xiàng)目在災(zāi)區(qū)落地建設(shè)和入駐，加強(qiáng)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、準(zhǔn)金融業(yè)等金融服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。推進(jìn)資源優(yōu)勢(shì)向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化，積極探索生態(tài)、文化、旅游、商貿(mào)、農(nóng)業(yè)等融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、文態(tài)、業(yè)態(tài)、形態(tài)的“四態(tài)合一”發(fā)展模式。在生態(tài)文化旅游內(nèi)部融合發(fā)展的基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)的融合，構(gòu)建以生態(tài)文化旅游為主導(dǎo)，以特色農(nóng)林業(yè)、加工業(yè)和服務(wù)業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)體系。圍繞建設(shè)國(guó)際生態(tài)文化旅游目的地、中國(guó)西部康養(yǎng)目的地、川西休閑度假旅游集散地，大力推進(jìn)生態(tài)文化旅游融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

　　提前謀劃后重建時(shí)代災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)重建后續(xù)支撐體系。蘆山地震后，國(guó)家出臺(tái)了一系列災(zāi)后恢復(fù)重建扶持政策，安排了50億元產(chǎn)業(yè)重建專項(xiàng)資金。隨著蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建期即將結(jié)束，國(guó)家產(chǎn)業(yè)重建扶持政策也將終結(jié)，需要提前謀劃后重建時(shí)代災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)重建后續(xù)支撐體系。要進(jìn)一步放大國(guó)家產(chǎn)業(yè)重建扶持政策效應(yīng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，助推產(chǎn)業(yè)重建持續(xù)發(fā)展。要進(jìn)一步加大金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)支持力度，統(tǒng)籌用好產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金、應(yīng)急轉(zhuǎn)貸資金、“助保貸”“園保貸”“稅金貸”“小額保險(xiǎn)保證貸款”等政策性創(chuàng)新融資產(chǎn)品、重點(diǎn)中小企業(yè)票據(jù)貼現(xiàn)補(bǔ)助政策，有效發(fā)揮金融對(duì)災(zāi)后重建和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用，緩解企業(yè)項(xiàng)目資金短缺問(wèn)題。要進(jìn)一步用好災(zāi)后規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)、年度用地計(jì)劃預(yù)支政策、占補(bǔ)平衡“掛賬”政策，重點(diǎn)扶持災(zāi)區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。通過(guò)政府性資金引導(dǎo)，吸引社會(huì)資金投入，推動(dòng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。

　　（張小明，作者系國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心［中歐應(yīng)急管理學(xué)院］教授）