戶籍改革為農(nóng)民工市民化開啟新航道

　　近日，廣東省人民政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)我省戶籍制度改革的實(shí)施意見》，在全國(guó)率先啟動(dòng)新一輪戶籍改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，并在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)以及其他所有戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為廣東省居民戶口，實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍“一元化”登記管理，真實(shí)體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。戶籍改革，將有力促進(jìn)農(nóng)民工有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋，實(shí)施與戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社會(huì)保障、住房、民政、土地及人口統(tǒng)計(jì)規(guī)劃等社會(huì)服務(wù)制度，將為農(nóng)民工有序市民化開啟了新的航道。

　　廣東現(xiàn)有流動(dòng)人口3495萬(wàn)人，改革后將有可能使得廣東省內(nèi)農(nóng)民工戶籍問題基本解決。然而，面對(duì)2433萬(wàn)省外農(nóng)民工如何采取相應(yīng)政策？《意見》也有明確的思路。

　　居住證：打破戶籍“堅(jiān)冰”

　　居住證制度是戶籍制度改革的重要內(nèi)容之一，是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家“綠卡”制度進(jìn)行的積極嘗試。2010年1月1日，廣東3000多萬(wàn)農(nóng)民工開始申領(lǐng)居住證，農(nóng)民工通過辦理居住證可以享受城市的“市民待遇”，使居住證在內(nèi)涵上是更接近于城市戶口本，從而享受更多的公共服務(wù)。

　　實(shí)行居住證制度是打破城鄉(xiāng)二元體制，給進(jìn)入城市的農(nóng)民工以及從一地遷徙到另一地的異地人員一個(gè)公平、合法地成為本市公民的機(jī)會(huì)。居住證制度既是保障外來農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)利的表現(xiàn)，也是打破戶籍制度的堅(jiān)冰的重要舉措。然而，目前在實(shí)施居住證制度的過程中出現(xiàn)一些新的問題，如實(shí)施成本問題、門檻設(shè)置問題、技術(shù)支持問題等，都有必要通過制度的創(chuàng)新加以解決。按照國(guó)家分類推進(jìn)戶籍制度改革、完善相關(guān)公共服務(wù)及社會(huì)保障制度的要求，應(yīng)該實(shí)行“居住證+積分入戶+社會(huì)保障＝人口總量+社會(huì)成本”的原則，將居住證視為農(nóng)民工擁有定居權(quán)的合法證明，發(fā)揮好居住證制度在服務(wù)與管理等方面的作用，在勞動(dòng)就業(yè)、工作休閑、生活居住、社會(huì)保障、衛(wèi)生保健、子女教育、社會(huì)參與、法律援助等方面，享有與本地居民一樣的平等權(quán)利。

　　以居住證制度推動(dòng)服務(wù)管理轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過農(nóng)民工服務(wù)管理中心（站），健全農(nóng)民工動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，落實(shí)“以證管人、以證育人、以證助人”的服務(wù)管理方式，推行居住證制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工管理由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變，積極推進(jìn)農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等化。

　　完善以居住證制為載體的農(nóng)民工服務(wù)的配套政策，逐步擴(kuò)大對(duì)農(nóng)民工的公共服務(wù)內(nèi)容，由基本服務(wù)到需求服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工融入城市待遇，實(shí)現(xiàn)居住、服務(wù)“一證通”。

　　積分入戶：廣東破繭

　　《意見》指出，以居住證為載體，完善積分入戶政策，建立健全與居住年限、參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。也就是說，居住證持有者可通過積分等方式，階梯式享受基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)扶持、住房保障、社會(huì)福利、社會(huì)救助、公共文化、計(jì)劃生育等方面的服務(wù)。積分入戶政策打破了戶籍壁壘，對(duì)戶籍制度改革具有積極作用。

　　積分制入戶。積分入戶制度具有鮮明的城市化規(guī)范導(dǎo)向性，省外農(nóng)民工為了享受基本公共服務(wù)落戶廣東，必須達(dá)到規(guī)定的分?jǐn)?shù)。積分入戶，對(duì)于逐漸做到“人的城鎮(zhèn)化”，解決新型城鎮(zhèn)化的核心問題起到了重要作用。

　　積分入教。在大力推進(jìn)農(nóng)民工積分制入戶的同時(shí)，積極解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題，各級(jí)政府要將解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和義務(wù)教育總體規(guī)劃，擴(kuò)大公辦學(xué)校資源，有條件的地區(qū)可實(shí)行農(nóng)民工子女憑積分入讀公辦學(xué)校制度，在用地、貸款和師資培訓(xùn)等方面給予政策扶持，讓農(nóng)民工子女接受良好的義務(wù)教育。

　　積分入居。積分入戶的深度問題是積分入居，就是將農(nóng)民工居住問題納入城鎮(zhèn)住房保障建設(shè)規(guī)定，并加大住房保障投入力度，積極為農(nóng)民工提供公寓及其他住房救助保障服務(wù)。

　　積分入保。積分入戶的核心問題是社會(huì)保障，就是對(duì)農(nóng)民工的基本生活權(quán)利給予保障的社會(huì)安全制度。考慮到農(nóng)民工的高流動(dòng)性，要保障當(dāng)期待遇或增加待遇的可攜帶性，保證其流動(dòng)就業(yè)過程中的社會(huì)保障權(quán)益不受侵害；同時(shí)，在農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中預(yù)留出“接口”，并與現(xiàn)行城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度有效對(duì)接，以利于保險(xiǎn)關(guān)系的正常轉(zhuǎn)移與銜接。

　　公共服務(wù)：梯度推進(jìn)

　　來粵農(nóng)民工都希望能發(fā)揮自己的潛能，表現(xiàn)自己的才干，享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。但由于地方資源限制，短期內(nèi)難以滿足數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民工需求。梯度推進(jìn)公共服務(wù)成為時(shí)代選擇，即根據(jù)外來人口務(wù)工年限的增長(zhǎng)（或同時(shí)選擇幾個(gè)參照指標(biāo)）享受逐步升級(jí)的市民待遇。這種管理既能依托于居住證的梯度累進(jìn)方式使農(nóng)民工獲取公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，又能使農(nóng)民工在市民化的漸進(jìn)過程中做好融入城市的準(zhǔn)備，為其提供一個(gè)融入城市需要的預(yù)期。于是，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)分層推進(jìn)，即第一層次是農(nóng)民工的低流動(dòng)性、低需求成本的基本公共服務(wù)，諸如公共交通、行政審批、社會(huì)治安、公共就業(yè)服務(wù)等。第二層次是農(nóng)民工的高流動(dòng)性、低需求成本的基本公共服務(wù)，諸如娛樂休閑、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等。第三層次是農(nóng)民工低流動(dòng)性、高需求成本的基本公共服務(wù)，諸如義務(wù)教育、成人教育、職業(yè)技能培訓(xùn)、廉租房或公租房等。第四層次是農(nóng)民工的高流動(dòng)性、高需求成本的基本公共服務(wù)，諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)、社區(qū)養(yǎng)老等。（謝建社，作者系廣州大學(xué)教授）