深化戶籍制度改革的三個(gè)基本問題

　　從戶籍制度背后的一系列社會(huì)管理制度著手改革，才能逐步解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中戶籍制度改革和社會(huì)和諧發(fā)展問題

　　改革現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，不僅是公共管理問題，而且是社會(huì)發(fā)展問題，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化破解目前二元結(jié)構(gòu)困局和尋找持續(xù)發(fā)展動(dòng)力源的迫切需要。目前廣東進(jìn)行的戶籍管理改革已經(jīng)開始進(jìn)入深水區(qū)，開始擺脫在技術(shù)操作層面的局部改進(jìn)，以流動(dòng)人口市民化為突破口，將戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化進(jìn)程結(jié)合起來，這可能是真正踏上戶籍改革的破冰之旅。

　　戶籍制度改革須明確基本的目標(biāo)導(dǎo)向——為建立公平統(tǒng)一的身份制度提供基礎(chǔ)，為建立全國統(tǒng)一高效的人力資源市場(chǎng)掃清障礙

　　中國戶籍制度問題的本質(zhì)在于，戶籍制度背后附加了許多行政的、經(jīng)濟(jì)的、福利的功能，人為地造成了城鄉(xiāng)和區(qū)域間的差異和不公平。其弊病一是妨礙了人力資源在全社會(huì)的優(yōu)化配置，不利于形成全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)環(huán)境；二是阻礙了城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化程度遠(yuǎn)低于同期工業(yè)化速度；三是導(dǎo)致公民待遇不公平，影響了進(jìn)城務(wù)工的流動(dòng)人口向市民轉(zhuǎn)變的進(jìn)程；四是影響了公平心理認(rèn)同和社會(huì)和諧穩(wěn)定，提升了社會(huì)治理成本。

　　因而本輪戶籍制度改革的目標(biāo)應(yīng)該是為建立公平統(tǒng)一的身份制度提供基礎(chǔ)。公平統(tǒng)一的公民身份，需要建立在統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化基礎(chǔ)上。此次戶籍改革最難啃的硬骨頭就是讓轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口享受國家統(tǒng)一的基本公共福利，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口納入統(tǒng)一的公共服務(wù)系統(tǒng)，為建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度掃清障礙，真正體現(xiàn)社會(huì)公平正義。同時(shí)，本輪戶籍改革意在為建立統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)掃除障礙。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度除了眾多待遇差異引發(fā)的不公平問題，核心的還是影響了人力資源市場(chǎng)的發(fā)育和完善，影響了統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)的形成，影響了市場(chǎng)配置人力資源作用的充分發(fā)揮，影響了勞動(dòng)者公平地獲得公共服務(wù)。戶籍制度改革的目標(biāo)是將為最終建立全國統(tǒng)一高效的人力資源市場(chǎng)掃清了障礙，這將有利于人力資源在全國范圍內(nèi)和區(qū)域間優(yōu)化配置，根據(jù)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和各自需求，推動(dòng)人口理性和合理流動(dòng)�？茖W(xué)合理地配置人力資源和提高人力資源運(yùn)行效率是區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的基本保障，它還是推進(jìn)新一輪新型城鎮(zhèn)化重要的保障機(jī)制。

　　戶籍制度改革須關(guān)注成本與動(dòng)力問題——形成和擴(kuò)大改革的動(dòng)力群體是戶籍制度改革成敗的關(guān)鍵因素之一

　　城市化進(jìn)程面臨著巨大的阻力，正是在于須支付高昂的改革成本。由于城市戶口背后隱含著的權(quán)益，戶籍制度改革尤其是農(nóng)村人口落戶大中城市所必須支付的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本仍比較高，因而戶籍制度改革的最大風(fēng)險(xiǎn)，來自社會(huì)二元結(jié)構(gòu)所形成的城鄉(xiāng)之間巨大的經(jīng)濟(jì)利益落差。我們應(yīng)該正視戶籍改革成本的存在，短期內(nèi)可能會(huì)導(dǎo)致遷入城市居民生活壓力和政府公共財(cái)政增加，社會(huì)保障負(fù)擔(dān)可能進(jìn)一步加重。但這卻是中國城市化和市場(chǎng)化發(fā)展所必須付出的制度變遷成本。本次戶籍改革難點(diǎn)還在于要有利于形成城鎮(zhèn)化市民化進(jìn)程中公共財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。

　　目前看來，戶籍改革還需要足夠的動(dòng)力支撐�，F(xiàn)在問題不是要不要改革戶籍制度，而是要深入了解改革戶籍制度的難點(diǎn)所在，尋找改革的突破口和動(dòng)力基礎(chǔ)。任何改革措施都涉及利益的再調(diào)整，因而要尋求其支持者或動(dòng)力源，當(dāng)然，建立全體公民共享公平正義的體制是整個(gè)戶籍制度改革的原動(dòng)力。目前戶籍制度改革關(guān)注者和推動(dòng)者，主要是政府部門、進(jìn)城流動(dòng)人口和作為第三方的知識(shí)界、新聞界。因而在與現(xiàn)行戶籍制度既得利益者的博弈過程中，形成和擴(kuò)大改革的動(dòng)力群體是戶籍制度改革成敗的關(guān)鍵因素之一。

　　戶籍制度改革須突出重點(diǎn)和配套進(jìn)行——流動(dòng)人口穩(wěn)定市民化問題和市民化身份轉(zhuǎn)變后的生計(jì)問題以及保護(hù)農(nóng)村居民的合法權(quán)益不受侵害

　　推進(jìn)戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局，不是一個(gè)單純的戶口問題，而是一個(gè)涉及各方面的社會(huì)管理體制問題。戶籍制度改革成敗的關(guān)鍵取決于動(dòng)力基礎(chǔ)和配套改革的成效。目前戶籍制度改革重點(diǎn)和難點(diǎn)應(yīng)該是以下方面。

　　一是流動(dòng)人口穩(wěn)定市民化問題。能否在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生活下來，涉及教育、就業(yè)、城市建設(shè)、住房（尤其是廉租房）、醫(yī)療、社會(huì)保障制度等相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域的改革，這些將為戶籍制度改革排除最主要的制度性障礙。二是要解決流動(dòng)人口市民化身份轉(zhuǎn)變后的生計(jì)問題，核心是要解決其就業(yè)、子女入學(xué)、社會(huì)保障等一系列問題，保證轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動(dòng)力不出現(xiàn)大規(guī)模的回流現(xiàn)象。穩(wěn)定的就業(yè)是流動(dòng)人口穩(wěn)定市民化的基礎(chǔ)，也是戶籍制度改革成功與否的關(guān)鍵。三是衡量此次戶籍改革成敗的關(guān)鍵是要保護(hù)農(nóng)村居民的合法權(quán)益不受侵害，戶籍改革切忌打農(nóng)民土地主意，繼續(xù)傷害農(nóng)民的基本利益。從這個(gè)意義上說，新一輪戶籍改革應(yīng)該建立在保障進(jìn)城流動(dòng)人口既有權(quán)益不受侵害的基礎(chǔ)上，要使農(nóng)民獲得最大的戶籍制度改革紅利。

　　總之，本輪戶籍改革意在為建立公平統(tǒng)一的公共服務(wù)體系提供基礎(chǔ)。改革不是形式上的一種改變，也不能再用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維方式來推進(jìn)戶籍制度改革，也不在于是否建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。只有當(dāng)轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)村流動(dòng)人口享有與原城鎮(zhèn)居民公平的就業(yè)、教育、住房、社會(huì)保障等公共服務(wù)，才談得上真正打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局的戶籍制度改革。應(yīng)該尊重城市化一般規(guī)律和老百姓的意愿，從戶籍制度背后的一系列社會(huì)管理制度著手改革，才有希望逐步解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中戶籍制度改革和社會(huì)和諧發(fā)展問題。（諶新民，作者系華南師范大學(xué)人力資源研究中心教授）