環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》（以下簡稱《意見》），以維護環(huán)境功能、保障公眾健康、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標，對于促進主體功能區(qū)環(huán)境政策落地、推動我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要作用。從科學合理、可操作的角度理解，《意見》特別體現(xiàn)了以下幾個方面的內(nèi)容。

　　體現(xiàn)環(huán)境政策在全國主體功能區(qū)政策體系中的基礎(chǔ)地位

　　國家主體功能區(qū)的形成和發(fā)展，需要科學合理的主體功能區(qū)政策措施保障，涉及財政、投資、人口、環(huán)境等方面。其中環(huán)境政策是最基礎(chǔ)、涉及面最寬的政策。

　　環(huán)境政策是主體功能區(qū)輸出產(chǎn)品的質(zhì)量保障。按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃要求，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)主體功能是提供工業(yè)品和服務產(chǎn)品；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品。對于工業(yè)品和服務產(chǎn)品，環(huán)境政策可以確保在不破壞生態(tài)和不降低環(huán)境質(zhì)量的前提下實現(xiàn)；對于農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，只有通過嚴格的環(huán)境質(zhì)量標準才能實現(xiàn)產(chǎn)品的安全和質(zhì)量。

　　環(huán)境政策確保國土開發(fā)空間格局形成硬約束。按開發(fā)內(nèi)容分類，國家主體功能區(qū)分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)等類型區(qū)，各類地區(qū)內(nèi)部又分為次一級的主體功能區(qū)。環(huán)境政策針對各層級、各類型主體功能區(qū)進行環(huán)境的空間化約束，確保國家及地方國土空間開發(fā)形式、方式、時序等符合主體功能規(guī)劃的要求。

　　環(huán)境政策是主體功能區(qū)政策體系涉及面最廣、最基礎(chǔ)的政策。環(huán)境政策涉及自然生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟活動、社會管理等方方面面，人類的一切經(jīng)濟活動均受環(huán)境的約束，也對環(huán)境產(chǎn)生一定的影響。環(huán)境政策運用得當，主體功能區(qū)政策的全面貫徹就有了保障。

　　體現(xiàn)環(huán)境功能與經(jīng)濟社會功能空間協(xié)調(diào)以及人的健康與發(fā)展

　　《意見》充分考慮各地區(qū)空間上環(huán)境功能與經(jīng)濟社會功能協(xié)調(diào)一致，以確保環(huán)境政策措施提升環(huán)境質(zhì)量、促進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的雙重目標。

　　一是提出各主要主體功能區(qū)主要經(jīng)濟活動要求。圍繞區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標，提出各功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展重點領(lǐng)域，以確保環(huán)境政策措施有的放矢，更為精準。如在重點開發(fā)區(qū)中，對于北部灣地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)，提出要發(fā)展高效優(yōu)質(zhì)生態(tài)農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)變養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展方式。

　　二是要求建立環(huán)境功能區(qū)與主體功能區(qū)的空間對應關(guān)系�！兑庖姟诽岢鼍幹茖嵤┉h(huán)境功能區(qū)劃，環(huán)境功能區(qū)劃一級分類中劃分為自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能保育區(qū)、食物環(huán)境安全保障區(qū)、集聚環(huán)境維護區(qū)、資源開發(fā)環(huán)境引導區(qū)等類型，這些類型區(qū)以及二級區(qū)劃類型，與國家主體功能區(qū)中優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等均可以建立起來空間對應關(guān)系，保證了環(huán)境功能區(qū)與主體功能區(qū)空間對應。

　　三是考慮主體功能區(qū)內(nèi)非主體功能發(fā)展政策需求。除主體功能外，每類主體功能區(qū)還有其他功能。如城市地區(qū)除提供工業(yè)品和服務產(chǎn)品的主體功能區(qū)外，還兼有提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的要求。針對這種要求，環(huán)境政策做了很好的應對。

　　經(jīng)濟社會發(fā)展的根本目標是人的全面發(fā)展。要實現(xiàn)這一目標，必須為人的生產(chǎn)和生活提供良好的環(huán)境。

　　一是將注重人的健康與發(fā)展作為最主要目標�！兑庖姟返某雠_就是為順應人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的新期待，實現(xiàn)維護環(huán)境功能、保障公眾健康、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的目標。

　　二是把人的健康需求作為生態(tài)環(huán)境保護的主要指標和要求。如提出在建設(shè)項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評中推進人群健康影響評價，開展污染防治對環(huán)境、人群健康的效果評估。

　　三是從組織保障上高度重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)。針對禁止開發(fā)區(qū)提出對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。

　　體現(xiàn)環(huán)境功能主體之間的相互作用以及政策之間協(xié)同

　　《意見》充分考慮了環(huán)境功能主體之間存在的相互作用，并提出了有針對性的方案。

　　一是對流動生態(tài)環(huán)境載體管治措施的協(xié)調(diào)。針對河流上下游關(guān)系地區(qū)、大氣環(huán)流中上風向和下風向地區(qū)，在環(huán)境政策設(shè)計中充分考慮環(huán)境要素空間流動的環(huán)境影響。

　　二是城市內(nèi)部不同功能區(qū)之間環(huán)境功能的協(xié)調(diào)�！兑庖姟吩诒Ｕ洗胧┲刑岢鲩_展城市最小生態(tài)安全距離試點，預留環(huán)境污染凈化空間，緩解城市之間環(huán)境污染的相互影響。

　　針對各地經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀、所處發(fā)展階段、發(fā)展目標等方面的差異，特別是各類地區(qū)面臨的問題和難題差異，《意見》對各種主體功能區(qū)提出了針對性強的對策措施。

　　如在優(yōu)化開發(fā)區(qū)環(huán)境政策設(shè)計中，分別針對京津冀地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)各地的實際情況，提出了環(huán)境政策措施發(fā)力的重點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　針對環(huán)境政策管理和服務的對象特征，《意見》提出政策措施時特別注重各種環(huán)境政策之間的協(xié)同和協(xié)調(diào)。

　　一是充分考慮生態(tài)環(huán)境保護和治理各環(huán)節(jié)的政策協(xié)調(diào)。針對事前評估、事中監(jiān)管、事后維護跟蹤等環(huán)境管治要求，提出呈體系的政策措施。

　　二是不同生態(tài)環(huán)境要素對象之間的政策協(xié)調(diào)。《意見》提出大氣、水體、土壤、植被等環(huán)境功能承載體的環(huán)境功能統(tǒng)籌規(guī)劃，并考慮各要素之間的相互作用。如在重點生態(tài)功能區(qū)政策設(shè)計中提出保持并提高區(qū)域的水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護等生態(tài)調(diào)節(jié)功能。

　　三是構(gòu)建覆蓋經(jīng)濟活動全過程的環(huán)境管治政策�！兑庖姟窂纳鷳B(tài)環(huán)境相關(guān)的經(jīng)濟活動全過程來考慮環(huán)境政策措施。如針對珠江三角洲地區(qū)大氣環(huán)境治理需要，提出二氧化硫、氮氧化物、顆粒物和揮發(fā)性有機物等多種污染物協(xié)同減排。

　　四是區(qū)域之間的政策協(xié)調(diào)�！兑庖姟氛J為一個地區(qū)環(huán)境治理與周邊地區(qū)分不開，提出跨地區(qū)綜合治理措施。如在優(yōu)化開發(fā)區(qū)環(huán)境政策設(shè)計中提出，京津冀地區(qū)要聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境污染。

　　體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境各方參與的體制機制創(chuàng)新及保障能力建設(shè)

　　生態(tài)環(huán)境保護需要多部門參與，《意見》充分考慮了這一點。

　　一是與經(jīng)濟管理規(guī)劃部門的協(xié)調(diào)。如在環(huán)境政策保障措施中提出開展市縣“多規(guī)合一”試點，建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系。

　　二是強調(diào)與土地管理部門的協(xié)調(diào)。用地控制是提高環(huán)境準入門檻最有效的方法，通過用地類型與數(shù)量管控可實現(xiàn)環(huán)境政策落地。《意見》提出嚴格污染場地開發(fā)利用和流轉(zhuǎn)的審批等內(nèi)容。

　　三是與其他部門的協(xié)調(diào)。水利部門和環(huán)保部門從不同角度對水體環(huán)境質(zhì)量進行持續(xù)性監(jiān)測�！兑庖姟范啻螐娬{(diào)水資源保護問題，如在重點開發(fā)區(qū)政策設(shè)計中提出對武漢城市圈等區(qū)域要加強重點水域水資源保護和水環(huán)境污染防治。

　　《意見》特別注重環(huán)境政策的可操作性，從具體措施、時間要求、任務要求等多角度予以明確。從技術(shù)方法、組織保障等多方面入手，確保環(huán)境政策實施的實際效果。

　　一是針對生態(tài)環(huán)境保護重要參數(shù)與任務提出要求。如對于禁止開發(fā)區(qū)提出，2020年底前遷出或關(guān)閉排放污染物以及有可能對環(huán)境安全造成隱患的現(xiàn)有各類企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者。

　　二是構(gòu)建一體化環(huán)境監(jiān)管能力。如在農(nóng)業(yè)地區(qū)措施設(shè)計中提出，建立承載能力監(jiān)測預警機制，加強對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預警。

　　三是構(gòu)建環(huán)境治理合作機制。一方面要求環(huán)境功能區(qū)劃進一步落地，在省級環(huán)境功能區(qū)劃中將環(huán)境功能區(qū)劃單元細化到可操作的空間。另一方面，在主體功能區(qū)環(huán)境政策基礎(chǔ)上，建立環(huán)境功能區(qū)政策體系，將環(huán)境功能區(qū)劃作為項目環(huán)評的主要依據(jù)之一。

　　四是加強多方參與的環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)。如提出上級政府對下級政府環(huán)境質(zhì)量情況進行定期巡視的措施。（作者單位：國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院）