國家土地督察制度（以下簡稱“土地督察制度”）是由國家土地督察機構(gòu)（以下簡稱“土地督察機構(gòu)”）代表國務(wù)院對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市的人民政府土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查的重要制度創(chuàng)新。實踐中，土地督察制度不僅在保障中央履行土地管理職責、強化地方土地資源管理責任方面發(fā)揮了巨大作用，也為建設(shè)系統(tǒng)的行政監(jiān)督體系、保障行政權(quán)力規(guī)范運行提供了典型樣本。但與此同時，該制度在實際運行中也暴露了一系列深層次法律問題，立法保障嚴重不足尤為顯著。作為土地督察制度設(shè)立和實施依據(jù)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），既不具有較高的法律位階和效力，也未能提供充分的制度供給，造成土地督察機構(gòu)與國土資源部門及地方政府的關(guān)系難以完全理順、督察工作保障約束機制不夠健全等問題。筆者認為，現(xiàn)階段推進土地督察制度的法治進程，須從如下幾方面作出努力。

　　推進土地督察制度的法治化建設(shè)。積極推進土地督察制度立法，通過立法明確土地督察機構(gòu)的法律地位。加快《國家土地督察條例》的立法進程。2014年5月，時隔近5年，《國家土地督察條例》草案編制工作再次啟動，該條例對于積極促成土地督察制度法治化、規(guī)范化的工作步驟具有重要意義。現(xiàn)階段，應(yīng)結(jié)合工作實際，進一步研究、討論、完善，加速《國家土地督察條例》的正式頒行，使土地督察工作有法可依。以《土地管理法》修訂為契機，對土地督察制度作出明確規(guī)定，將其正式、明確地確立于我國土地管理法律體系中，形成土地督察制度的基本法律框架和規(guī)范制度載體。借鑒國家審計制度，適時以憲法修正案的形式確立土地督察法律制度的憲法依據(jù)，使其既具有基本法層面的宏觀頂層設(shè)計，又涵蓋相應(yīng)配套的規(guī)范性文件作為微觀制度載體。

　　理順土地督察機構(gòu)內(nèi)外關(guān)系。進一步理順土地督察機構(gòu)與國土資源部門及地方政府的關(guān)系，明確土地督察機構(gòu)的法律地位和法律性質(zhì)，是實現(xiàn)土地督察制度法治化的關(guān)鍵問題。堅持當前土地督察機構(gòu)與國土資源部的半獨立關(guān)系，即土地督察機構(gòu)既應(yīng)受國土資源部的領(lǐng)導(dǎo)，也要擁有較國土資源部其他職能部門相對獨立的職權(quán)和行政編制，這是土地督察機構(gòu)相對獨立地行使完整、不受無關(guān)干涉督察權(quán)力的制度創(chuàng)新的題中應(yīng)有之義。確立土地督察機構(gòu)與地方國土資源部門分工協(xié)作、監(jiān)督制衡的關(guān)系。分工協(xié)作體現(xiàn)在土地利用管理信息的交換及督察、執(zhí)法監(jiān)察工作的協(xié)作層面，監(jiān)督制衡要求土地督察機構(gòu)對地方國土資源部門可能出現(xiàn)消極履職或參與土地違法違規(guī)活動等問題進行監(jiān)督和糾正。確立土地督察機構(gòu)與地方政府之間界限明確、對立統(tǒng)一的關(guān)系�！敖缦廾鞔_”要求土地督察機構(gòu)和地方政府在土地管理格局中明確各自職責，土地督察機構(gòu)既要對地方政府土地違法行為嚴懲不貸，也不能干涉或替代地方政府合法行使土地行政管理權(quán)：“對立統(tǒng)一”則基于土地督察機構(gòu)和地方政府均具有保障我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的宏觀目標，雙方應(yīng)就土地利用和管理事項加強溝通交流，并探索共建土地管理新機制試點等。

　　整合健全土地督察權(quán)力體系。土地督察權(quán)的配置格局及與其他權(quán)力的相互關(guān)系是土地督察制度建立和運行的核心要素，也是實現(xiàn)土地督察制度法治化需要解決的核心問題。及時拓展土地督察權(quán)的作用對象�，F(xiàn)階段，土地督察權(quán)的作用對象在實踐中早已突破《通知》的限制，從僅對“省級人民政府土地管理和利用情況的監(jiān)督檢查”全面擴展到涵蓋省級及其以下各級人民政府。在未來，應(yīng)將實踐經(jīng)驗上升為法律規(guī)范，擴大土地督察權(quán)的適用對象，并預(yù)留將公民、法人及其他組織納入調(diào)整對象的制度空間。全面實現(xiàn)土地督察權(quán)能的優(yōu)化配置。系統(tǒng)完整的土地督察權(quán)能體系宜整合為督察處置權(quán)、督察保障權(quán)、督察銜接權(quán)三大類。其中，督察處置權(quán)包括對被督察對象主動作為的常規(guī)性、例行性調(diào)查和對有相關(guān)違法違規(guī)線索或苗頭的被督察對象的被動性、深入性調(diào)查和處置；督察保障權(quán)即賦予土地督察機構(gòu)與行使土地督察權(quán)相匹配的采取強制措施的權(quán)力，包括制止性行政強制措施（督察停工、停業(yè)令）和預(yù)防性行政強制措施（督察查封、扣押令）等；督察銜接權(quán)主要包括問責建議權(quán)和案件移送權(quán)，是指對發(fā)現(xiàn)的土地利用和管理違法違規(guī)問題，向行政執(zhí)法、紀檢監(jiān)察、人力資源和社會保障機關(guān)以及公安、檢察、法院等司法機關(guān)作出問責建議及進行案件移送。

　　整合完善土地督察監(jiān)督制約機制。權(quán)力制約和監(jiān)督是雙向互動過程，土地督察機構(gòu)作為政府組成部門，其權(quán)力行使也應(yīng)當受到制約和監(jiān)督。整合完善土地督察的監(jiān)督制約體系，是建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制的必然要求。完善土地督察機構(gòu)的自我監(jiān)督。要實現(xiàn)地方土地督察局的相互監(jiān)督及審計、監(jiān)察部門的外部監(jiān)督，實現(xiàn)各級地方政府對土地督察機構(gòu)的逆向監(jiān)督，規(guī)范土地督察機構(gòu)的內(nèi)部權(quán)責體系。構(gòu)建民權(quán)本位的監(jiān)管體系。將社會公眾作為利益相關(guān)者納入監(jiān)督者范疇，形成“中央—地方—民眾”三位一體的土地管理模式，實現(xiàn)對土地督察機構(gòu)和被督察對象的雙重監(jiān)督。建立土地督察制度績效評估制度。以土地督察辦公室為總協(xié)調(diào)和評估機構(gòu)，形成涵蓋土地督察機構(gòu)工作人員及外部人員的自上而下的綜合評估組織；確立評估內(nèi)容，既包括對靜態(tài)的土地督察制度的組織體系的評估，又包括對動態(tài)的土地督察制度實施過程的評估；通過評估結(jié)果分析制度優(yōu)勢和劣勢，以定性描述和定量數(shù)據(jù)反映土地督察機構(gòu)履行職責的效率、能力和效果，進一步促進土地督察效能的全面提升。（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院；本文由中央高�；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助，項目編號：JBK1407021）