黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，我省義烏等15個(gè)縣（市、區(qū)）列入全國農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，圍繞構(gòu)建“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的制度體系，深入開展探索實(shí)踐。

　　最近，省政府參事室調(diào)研組圍繞進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地用益物權(quán)、建立有償退出機(jī)制，從而釋放農(nóng)村沉睡資產(chǎn)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展這個(gè)主題，對省內(nèi)外若干地方在宅基地制度改革，特別是建立完善退出流轉(zhuǎn)機(jī)制方面的探索實(shí)踐，進(jìn)行了深入調(diào)研。

　　省內(nèi)外試點(diǎn)地區(qū)的探索實(shí)踐

　　調(diào)研表明，近年來，重慶、廣東、江蘇、四川、安徽等地相繼制定了集體建設(shè)用地和宅基地流轉(zhuǎn)的辦法，以試點(diǎn)的方式推動(dòng)宅基地制度改革。從推動(dòng)力量和方式看，大致有四種：一是政府主導(dǎo)型，如江蘇無錫的“雙置換”、浙江嘉興的“兩分兩換”；二是村民自發(fā)型，如四川郫縣的“五自”模式；三是企業(yè)推動(dòng)型，如湖北鐘祥市的宅基地置換項(xiàng)目；四是市場配置型，如重慶地票模式。

　　擇要來說，這些地方的創(chuàng)新做法主要有：嘉興通過“分與換”推進(jìn)集中居��；義烏推進(jìn)新社區(qū)集聚和探索“集地券”制度；江西余江積極探索有償使用和退出機(jī)制；成都以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)；重慶實(shí)行地票制度，為農(nóng)民自愿有償退出宅基地開辟了制度通道。

　　創(chuàng)新宅基地退出機(jī)制要著力把握幾個(gè)關(guān)鍵

　　要以賦予宅基地更多權(quán)能為基本取向�，F(xiàn)行宅基地權(quán)能的規(guī)定，包括占有、使用、轉(zhuǎn)讓、出租等，但所有權(quán)能的實(shí)現(xiàn)都限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員范疇內(nèi)。在市場化和城市化深入發(fā)展的條件下，過度限制宅基地的流轉(zhuǎn)交易范圍，違背了物盡其用原則，不利于土地資源效益發(fā)揮，一定程度上限制了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。特別在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地的保障功能有所弱化，資產(chǎn)功能不斷凸顯，隱形非法交易不同程度存在。應(yīng)當(dāng)順勢而為，因地制宜推進(jìn)改革，最根本的是要正確處理好宅基地的福利性與財(cái)產(chǎn)性、保障功能與資產(chǎn)功能的關(guān)系，核心是賦予宅基地更多的權(quán)能，這是推進(jìn)宅基地制度改革的關(guān)鍵。

　　要以維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民土地權(quán)益為引領(lǐng)。調(diào)研中了解到，農(nóng)民對宅基地較為典型的訴求，主要有三：一是有一處安身之所，希望通過改革改善生活居住條件；二是有一份穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入，希望通過改革將沉睡的死資產(chǎn)盤成活資本；三是有一本能保障權(quán)利的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，使自己的農(nóng)村住房擁有完全產(chǎn)權(quán)，在遇到資金困難時(shí)可以隨時(shí)抵押融資。開展宅基地制度改革，就是要以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益為指引，保障宅基地權(quán)利，完善宅基地權(quán)能，使農(nóng)民群眾在這項(xiàng)改革中增添獲得感。

　　要探索宅基地權(quán)益保障的多種實(shí)現(xiàn)形式�！耙粦粢徽钡谋Ｕ夏Ｊ绞遣豢沙掷m(xù)的，要鼓勵(lì)有條件的地方積極推行公寓高層、聯(lián)排多層、貨幣化安置等戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式，鼓勵(lì)通過建設(shè)農(nóng)民保障房等形式將農(nóng)民納入住房保障體系。要通過改革宅基地取得、權(quán)利和管理制度，實(shí)現(xiàn)從“一戶一宅”向“戶有所居”、從永久無償向有期有償、從無流轉(zhuǎn)向有流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚、要素資源向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)向城鎮(zhèn)集合。

　　要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村各項(xiàng)綜合配套改革。宅基地的流轉(zhuǎn)退出與取得、有償使用、規(guī)劃管理等相互關(guān)聯(lián)，與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保相輔相成，與戶籍制度改革、農(nóng)村綜合改革、新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)互為因果，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，總體設(shè)計(jì)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性和耦合性，形成改革合力。

　　推進(jìn)我省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)退出的對策建議

　　農(nóng)村情況千差萬別，推進(jìn)宅基地制度改革，建立宅基地退出流轉(zhuǎn)機(jī)制，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和底線思維，以保障和維護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際大膽探索，努力使宅基地總量得到有效控制，用益物權(quán)得到充分體現(xiàn)，市場配置得到有效運(yùn)行，探索形成可復(fù)制、能推廣的改革經(jīng)驗(yàn)和模式。

　　一、以新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)房集聚為抓手退出宅基地。目前許多村莊存在“低、小、散、亂、差”現(xiàn)狀，不利于節(jié)約集約用地和農(nóng)村環(huán)境改善，也是造成農(nóng)村宅基地流不動(dòng)、退不出和大量閑置的癥結(jié)所在。要通過推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮縣城作為承載農(nóng)民進(jìn)城落戶的主導(dǎo)功能，科學(xué)規(guī)劃布局中心鎮(zhèn)、中心村，積極推進(jìn)農(nóng)房集聚。整合農(nóng)村土地整治、美麗鄉(xiāng)村、農(nóng)房改造、文化禮堂、生活污水治理等資金，加大縣城、中心鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施投入和配套，引導(dǎo)和吸引農(nóng)戶向縣城和中心鎮(zhèn)村集聚，為農(nóng)村分散的住房和宅基地流轉(zhuǎn)、置換、退出創(chuàng)造條件和市場需求。

　　二、建立完善農(nóng)村宅基地有償退出激勵(lì)機(jī)制。以農(nóng)民自愿為前提，探索有償轉(zhuǎn)讓、有償調(diào)劑、有償收回等方式，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地以整村或“螞蟻搬家”等多種形式規(guī)范有序退出。各地可結(jié)合實(shí)際明確宅基地收回程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對非法占用的行政強(qiáng)制退出、合法閑置的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)、自愿退出的合理補(bǔ)償激勵(lì)。對有退出意向但又不想徹底失去宅基地權(quán)利的農(nóng)戶，可采取“留權(quán)不留地”、頒發(fā)地票期權(quán)等方式，在一定時(shí)間內(nèi)保留其作為農(nóng)民身份的宅基地申請權(quán)利。農(nóng)民放棄宅基地后，不影響其農(nóng)村集體土地承包和集體資產(chǎn)權(quán)益。

　　三、探索建立宅基地有償使用和分配機(jī)制。通過增加宅基地保有環(huán)節(jié)的留置成本，使得持有宅基地的成本高于預(yù)期收益，促使農(nóng)戶自動(dòng)退出宅基地。考慮到宅基地制度的福利性質(zhì)，有償使用制度的建立應(yīng)當(dāng)區(qū)分合法取得、面積標(biāo)準(zhǔn)等不同情況，采取不同的有償使用標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)和村民自治作用，在堅(jiān)持“一戶一宅、建新拆舊、法定面積”的前提下，鼓勵(lì)探索級差排基、選位等有償使用分配方式，有償使用和分配所得實(shí)行�？顚Ｓ�。

　　四、推行宅基地總量控制和探索確權(quán)固化到戶。針對存量宅基地面積大、利用效率低、閑置浪費(fèi)嚴(yán)重的狀況，必須引入宅基地規(guī)�？偭靠刂频母拍�，根據(jù)人口轉(zhuǎn)移、戶籍變化、區(qū)域規(guī)劃等綜合因素確定總量規(guī)模。同時(shí)，借鑒農(nóng)民承包地和農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)固化的做法，可結(jié)合開展農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證，探索對宅基地固化到戶，同樣實(shí)行生不增、死不減，入不增、出不減，從根本上解決宅基地只增難減的矛盾。

　　五、積極開展農(nóng)村宅基地收貯利用工作。采取政府引導(dǎo)、村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施主體，在農(nóng)民自愿和按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償后，收回農(nóng)戶的宅基地和房宅，集中起來進(jìn)行儲(chǔ)備、開發(fā)和復(fù)墾，盤活整合農(nóng)村宅基地資源，促進(jìn)合理有效利用。資金來源可依靠土地結(jié)余指標(biāo)收益、政府政策補(bǔ)貼和宅基地有償選位收益等途徑解決。市、縣可探索建立農(nóng)村宅基地收貯再利用專項(xiàng)資金，專項(xiàng)用于宅基地收貯再利用的啟動(dòng)資金、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助及復(fù)墾工程。

　　六、統(tǒng)籌宅基地與戶籍制度等綜合配套改革。針對實(shí)施二孩政策和戶籍制度改革后新出生子女等出現(xiàn)的新情況，要著眼于完善城鄉(xiāng)一體化的住房和社會(huì)保障體系，逐步限制“一戶一宅”分配方式，積極推行戶有所居多種實(shí)現(xiàn)形式，鼓勵(lì)農(nóng)房立改套或公寓式安置，探索宅基地?fù)Q保障房、換股權(quán)、換社保等創(chuàng)新做法，允許符合條件的農(nóng)民申請經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房，使戶籍制度改革與土地、住房、就業(yè)、社保、公共服務(wù)等配套聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)向一元結(jié)構(gòu)。

　　七、探索在縣域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)�，F(xiàn)有的政策法律規(guī)定宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)范圍的限制阻礙了資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。保障和維護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益是改革的價(jià)值取向，要在堅(jiān)持處分權(quán)服從國家征收和用途管制，收益權(quán)由農(nóng)民和集體均沾的原則下，進(jìn)一步擴(kuò)大宅基地置換、流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、交易、繼承、入股等權(quán)能。探索在縣域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)，探索符合一定條件的宅基地和農(nóng)房入市交易，探索有條件的地方逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)房與商品房同權(quán)同價(jià)同交稅。對通過各種方式騰退的存量宅基地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地，探索在較大范圍內(nèi)公開入市和流轉(zhuǎn)。

　　是否允許城里人到農(nóng)村買地蓋房？這是社會(huì)比較關(guān)注的敏感問題。從市場配置資源角度看，放開流轉(zhuǎn)范圍是有益的。反對者主要擔(dān)憂逆城市化和改變土地性質(zhì)。我們認(rèn)為，從改革的穩(wěn)妥性和有序推進(jìn)考慮，現(xiàn)階段不宜全面放開城里人到農(nóng)村買地蓋房，防止農(nóng)村自己的事還沒解決好，城里人又來了，造成混亂�？梢愿母飫�(chuàng)新和探索的路徑有三條：一是對外來人可考慮采取租賃的方法；二是對戶籍已在外的本籍鄉(xiāng)賢人才愿意回鄉(xiāng)定居和服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的，應(yīng)持允許和支持政策；三是可以考慮選擇少數(shù)縣（市、區(qū)）開展有條件的城里人到農(nóng)村建房試點(diǎn)探索。

　　八、加快將宅基地和農(nóng)房納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。這是完善宅基地管理、用益物權(quán)保障和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前主要問題有兩個(gè)：一是由于宅基地是沒有收益的特殊物權(quán)，“證書無用”思想普遍存在，農(nóng)民自身對發(fā)證的積極性不高；二是農(nóng)村宅基地少批多建、違法用地、權(quán)源資料不全等歷史遺留問題處置起來比較復(fù)雜。為此，要通過深化農(nóng)村土地民主管理，發(fā)揮村級集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的主體作用，結(jié)合三改一拆，區(qū)分不同情形，妥善處理好歷史遺留問題，加快將宅基地和農(nóng)房納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。

　　九、建立健全農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易市場體系。依托現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，或建立縣級農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)交易中心，為宅基地有償退出和財(cái)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)搭建渠道。探索建立農(nóng)村宅基地和住房市場交易服務(wù)平臺，推進(jìn)評估中介機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善交易流通體系，逐步形成能反映用地成本、區(qū)位級差、供求關(guān)系的宅基地價(jià)格體系，建立集體與農(nóng)戶合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，讓農(nóng)民享有更大的土地收益權(quán)利。

　　十、積極探索和推行貨幣化安置方式。在村居改造和棚戶區(qū)改造中積極推行貨幣化補(bǔ)償安置方式，通過直接貨幣補(bǔ)償或?qū)嵤?＋X”模式，即1套實(shí)物安置，其他方面實(shí)行貨幣化。對有資格新申請農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，鼓勵(lì)采取“給錢不給地”、“留權(quán)不留地”，將解決民生問題與減少農(nóng)村用地規(guī)模，以及化解商品房庫存有機(jī)結(jié)合起來。（課題組成員：章斐龍　趙興泉　羅進(jìn)榮　周少華　張德潭）