黨的十八屆五中全會(huì)通過“十三五”規(guī)劃建議，將綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，并提出“堅(jiān)持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境”6個(gè)方面的重大戰(zhàn)略部署，加快建設(shè)主體功能區(qū)為其中之一。建議明確指出“發(fā)揮主體功能區(qū)作為國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，完善政策”，“推動(dòng)各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展”。

　　實(shí)際上，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》2010年就已經(jīng)由國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施，規(guī)劃中明確了推進(jìn)形成主體功能區(qū)“9+1”的政策體系框架及其改革方向。“9”是財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化政策，“1”是績(jī)效評(píng)價(jià)考核。但迄今為止，各領(lǐng)域基于主體功能區(qū)的政策意見均未出臺(tái)，已實(shí)施且最有成效的僅是對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域的均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。

　　2015年7月，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見（環(huán)發(fā)［2015］92號(hào)）》，成為“9+1”政策體系中第一個(gè)基于全國(guó)主體功能區(qū)劃分方案發(fā)布的具有系統(tǒng)性、針對(duì)性、操作性的部門政策意見。這一意見提出，推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、環(huán)境功能區(qū)劃與主體功能區(qū)建設(shè)相融合，加強(qiáng)環(huán)境分區(qū)管治。這不僅體現(xiàn)了“十三五”規(guī)劃建議關(guān)于綠色發(fā)展的總體要求，更凸顯環(huán)境政策在主體功能區(qū)綜合配套政策體系中的基礎(chǔ)性、約束性地位，意義重大。

　　實(shí)施環(huán)境分區(qū)管治勢(shì)在必行

　　加強(qiáng)環(huán)境分區(qū)管治是尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律，提高環(huán)境綜合管理水平的客觀需要。一方面，環(huán)境問題的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和廣泛性決定了環(huán)境管理沒有定式可循，必須針對(duì)不同時(shí)期的關(guān)鍵問題和情況變化而進(jìn)行調(diào)整；另一方面，我國(guó)國(guó)土空間遼闊，各地區(qū)的自然生態(tài)本底和資源環(huán)境承載力差異巨大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和面臨的突出環(huán)境問題也有所不同，傳統(tǒng)“一刀切”的環(huán)境管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境綜合管理的客觀需要，實(shí)施差別化的環(huán)境管理，實(shí)施分區(qū)管治勢(shì)在必行。

　　近年來環(huán)境管理創(chuàng)新很重要的一方面就是建立區(qū)域環(huán)境管理體系，如淮河、海河、遼河等流域水污染防治、區(qū)域大氣污染防治、西部大開發(fā)環(huán)境保護(hù)政策、農(nóng)村環(huán)境連片整治等。此后，環(huán)保部門創(chuàng)新性地提出了環(huán)境功能區(qū)劃管理制度，提出不同環(huán)境功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求和管控目標(biāo)，提升了環(huán)境分區(qū)管治的科學(xué)性和區(qū)域環(huán)境政策的合理性。

　　然而，在現(xiàn)實(shí)操作過程中，因環(huán)境功能區(qū)劃類型繁多、政策交叉重疊，分區(qū)單元與落實(shí)主體（行政單元）不對(duì)應(yīng)，加之地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的忽視，分區(qū)環(huán)境政策執(zhí)行并不到位。與此同時(shí)，由于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃法定地位較低、規(guī)劃導(dǎo)向和目標(biāo)不同，區(qū)域環(huán)境政策也很少能影響到發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間管治手段。

　　基于主體功能區(qū)的環(huán)境分區(qū)管治，是落實(shí)區(qū)域環(huán)境政策和推動(dòng)形成主體功能區(qū)的良性互動(dòng)和雙重需要。究其原因，一是“十三五”規(guī)劃建議指出“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’”，這意味著各類空間規(guī)劃必須遵循和落實(shí)主體功能區(qū)及其配套政策，環(huán)境政策可以在各地區(qū)的空間規(guī)劃和管治政策中得到更好體現(xiàn)。

　　二是國(guó)家和省主體功能區(qū)規(guī)劃明確了市縣行政區(qū)域未來發(fā)展的主體功能定位，使各地發(fā)展機(jī)會(huì)、利益格局甚至考核標(biāo)準(zhǔn)都發(fā)生重大的變化，也必然使各地區(qū)面臨不同的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與壓力。主體功能區(qū)環(huán)境政策的出臺(tái)，為各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)指明了方向與路徑，也易于依托主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施得到更好落實(shí)。

　　三是主體功能區(qū)劃分只是為實(shí)施區(qū)域管治提供了一個(gè)基礎(chǔ)，這一空間藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)必須依賴于調(diào)整和完善相關(guān)專項(xiàng)政策，建立支撐形成主體功能區(qū)的配套實(shí)施政策體系。因此，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》，推進(jìn)環(huán)境功能區(qū)劃及其管治政策與主體功能區(qū)建設(shè)相融合，構(gòu)建符合主體功能區(qū)定位的環(huán)境政策支撐體系，既是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的需要，也是將區(qū)域環(huán)境政策落到實(shí)處的重要途徑。

　　即便在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的國(guó)家，基于政策區(qū)（類型區(qū)）的環(huán)境管制仍然是政府實(shí)現(xiàn)空間管控、促進(jìn)類型區(qū)分工協(xié)作的重要手段之一。如英國(guó)東南部地區(qū)發(fā)展指引（RPG）、澳大利亞昆士蘭東南部區(qū)域規(guī)劃、荷蘭第5次全國(guó)空間規(guī)劃、日本東京地區(qū)區(qū)域規(guī)劃等，都是通過在綜合性國(guó)土規(guī)劃中進(jìn)行類型區(qū)劃分，并基于空間分區(qū)管治需求和目標(biāo)，制定相應(yīng)的環(huán)境政策，從源頭防止重大環(huán)境問題產(chǎn)生、將環(huán)境政策落到實(shí)處的最佳途徑。

　　環(huán)境分區(qū)管治要采用底線思維

　　在環(huán)境分區(qū)管治中，必須采用底線思維，明確分區(qū)管治的強(qiáng)制性內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合我國(guó)主體功能區(qū)建設(shè)實(shí)際，環(huán)境分區(qū)管治的強(qiáng)制性內(nèi)容可從以下幾個(gè)方面來考慮：

　　第一，劃定生態(tài)保護(hù)紅線。依據(jù)《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線—生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)和分級(jí)管控，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。通過生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，守住生態(tài)環(huán)境安全的底線。生態(tài)保護(hù)紅線作為保障發(fā)展的“生命線”，必須采用統(tǒng)一的劃定標(biāo)準(zhǔn)，無論在哪種主體功能區(qū)域內(nèi)，符合劃定標(biāo)準(zhǔn)的都要嚴(yán)格劃入。

　　第二，嚴(yán)格污染物排放總量控制制度，細(xì)化區(qū)域排放標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前出臺(tái)的主體功能區(qū)環(huán)境政策是基于國(guó)家戰(zhàn)略層面的總體考量，政策意見提出了不同主體功能區(qū)污染物排放的管治方向，但需要注意的是，排放標(biāo)準(zhǔn)不宜采用“一刀切”，應(yīng)按照不同地區(qū)的主體功能定位、環(huán)境容量、生態(tài)功能等進(jìn)一步細(xì)分總量控制目標(biāo)、各項(xiàng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)于禁止開發(fā)區(qū)域要確保污染物“零排放”，優(yōu)化和限制開發(fā)區(qū)域污染物排放總量持續(xù)下降，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域污染物排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)也要適度提高。

　　第三，嚴(yán)守各類主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)各類主體功能區(qū)環(huán)境分區(qū)管治要求，結(jié)合國(guó)家和省市產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單或者相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，制定差別化產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，明確禁止（淘汰）類和限制類產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄。嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，健全產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地的環(huán)境評(píng)價(jià)制度，對(duì)于達(dá)不到環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目“一票否決”。

　　第四，嚴(yán)格資源能源總量與強(qiáng)度雙控制度。通過控制水資源、建設(shè)用地、能源消耗總量和單位生產(chǎn)總值耗能耗水耗地，全面節(jié)約和高效利用資源能源。原則上，優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的開發(fā)強(qiáng)度和資源利用效率要高于全省平均水平，且優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要高于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)域要低于全省平均水平。對(duì)于開發(fā)強(qiáng)度過高的城市地區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)可考慮維持現(xiàn)狀或降低總體開發(fā)強(qiáng)度。

　　健全機(jī)制是重要保障

　　主體功能區(qū)環(huán)境政策的落實(shí)和執(zhí)行，一方面，仍需要引導(dǎo)各級(jí)政府乃至全社會(huì)轉(zhuǎn)變相關(guān)理念和思維；另一方面，也亟待健全相應(yīng)的實(shí)施保障機(jī)制。主要包括以下幾個(gè)方面：

　　第一，以“多規(guī)合一”為契機(jī)，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制。各類功能區(qū)要按照“多規(guī)合一”的要求，突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性、約束性地位，在制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃時(shí)，必須嚴(yán)格遵循本類型區(qū)的環(huán)境政策要求，并對(duì)規(guī)劃充分進(jìn)行環(huán)境影響綜合評(píng)估，使主體功能定位與環(huán)境保護(hù)要求之間形成一種利益協(xié)調(diào)和相互制衡的機(jī)制。

　　第二，以環(huán)境政策為基礎(chǔ)，加快健全主體功能區(qū)綜合配套政策體系。推進(jìn)形成主體功能區(qū)過程中，不同政策之間是緊密關(guān)聯(lián)的，環(huán)境政策的實(shí)施效果，不僅取決于環(huán)境政策設(shè)計(jì)本身，還取決于其它政策設(shè)計(jì)及實(shí)施效果。在完善其他配套政策時(shí)，也要進(jìn)一步突出環(huán)境政策的基礎(chǔ)性地位，將各類型環(huán)境保護(hù)要求逐步滲透到產(chǎn)業(yè)、人口、財(cái)稅、投資等各項(xiàng)政策中。同時(shí)，要抓緊探索建立基于環(huán)境分區(qū)管治的評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度。

　　第三，盡快統(tǒng)一規(guī)則，細(xì)化建立規(guī)則，理順主體功能區(qū)與環(huán)境功能區(qū)劃關(guān)系。要轉(zhuǎn)變環(huán)境功能區(qū)劃與主體功能區(qū)劃平行管理的現(xiàn)實(shí)困局，按照“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系，進(jìn)一步明確各類環(huán)境功能區(qū)劃與主體功能區(qū)之間的相互關(guān)系。一方面，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線對(duì)主體功能區(qū)劃定的支撐和依據(jù)作用。根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作適時(shí)調(diào)整主體功能區(qū)，特別是禁止開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍。同時(shí)，要將生態(tài)保護(hù)紅線作為劃定市縣層面生態(tài)空間的首要依據(jù)。另一方面，在主體功能區(qū)內(nèi)根據(jù)不同類型區(qū)的環(huán)境政策要求，細(xì)化環(huán)境功能區(qū)劃。根據(jù)不同主體功能區(qū)的分區(qū)環(huán)境管治要求，進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)功能區(qū)劃以及大氣、水等環(huán)境功能區(qū)劃規(guī)則，真正使環(huán)境功能區(qū)劃成為落實(shí)主體功能區(qū)環(huán)境政策的抓手，推進(jìn)形成主體功能區(qū)的重要保障。

　　第四，探索建立“縱橫聯(lián)合”的環(huán)境監(jiān)管管理體系。縱向上，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)實(shí)施等級(jí)式的差異化管理環(huán)境管理模式。省級(jí)環(huán)境管理部門按照市縣主體功能定位下達(dá)差異化的污染物排放總量控制目標(biāo)、各項(xiàng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等；市縣將省級(jí)下達(dá)管控目標(biāo)按照城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)3類空間進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)，保障市縣域內(nèi)部環(huán)境管控目標(biāo)、措施與城鎮(zhèn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)等空間管治要求相協(xié)調(diào)。與此同時(shí)，建立全省垂直的環(huán)境監(jiān)管體系，由省級(jí)環(huán)保部門和發(fā)展改革部門在各市、縣設(shè)立主體功能區(qū)環(huán)境監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)，減少地方發(fā)展沖動(dòng)對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行的干擾。橫向上，完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部、部門之間、全社會(huì)3個(gè)層面的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法格局。建立健全部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、邊界聯(lián)動(dòng)監(jiān)管、網(wǎng)格化執(zhí)法等機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化和精細(xì)化。

　　第五，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法。一方面，要以立法的形式將各級(jí)生態(tài)紅線規(guī)劃劃定的保護(hù)紅線長(zhǎng)期化、永久化，明確生態(tài)紅線修改條件和程序，嚴(yán)禁侵占和隨意更改，真正能保住生態(tài)底線；另一方面，要按照各級(jí)環(huán)境功能區(qū)劃，確定保護(hù)治理目標(biāo)和污染排放控制標(biāo)準(zhǔn)，并通過地方立法使之成為指導(dǎo)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局的法規(guī)文件。

　　第六，健全完善公眾與媒體監(jiān)督機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境信息公開，提升公眾和媒體監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。建立完善媒體監(jiān)督機(jī)制，支持媒體和環(huán)保公益組織獨(dú)立開展企業(yè)環(huán)境守法情況的調(diào)查與監(jiān)督等。同時(shí)，要構(gòu)建環(huán)境教育和環(huán)境政策宣傳體系，強(qiáng)化綠色生活消費(fèi)方式的教育，探索使用微博、微信、移動(dòng)新媒體等宣傳模式，加大對(duì)主體功能區(qū)環(huán)境政策的宣傳力度。（作者單位：中國(guó)科學(xué)院南京地理與湖泊研究所）