現(xiàn)行文物保護法于1982年11月頒布實施，先后經(jīng)歷了5次修正和1次修訂，最近一次是2017年的修正。2020年11月，面對文物事業(yè)發(fā)展新形勢新任務(wù)，國家文物局發(fā)布《中華人民共和國文物保護法（修訂草案）》（征求意見稿）（以下簡稱“征求建議稿”），引發(fā)社會關(guān)注。從人文環(huán)境保護視角出發(fā)，我們通常更多關(guān)注不可移動文物，尤其是建筑，征求建議稿對于不可移動文物加強了保護。

　　地處浙西南山區(qū)的浙江省麗水市松陽縣擁有中國傳統(tǒng)村落75個，被稱為“最后的江南秘境”。新華社發(fā)

　　現(xiàn)行文物保護法隱含了一種思路，如果要保護一個不可移動文物，就應(yīng)當(dāng)把它確定為文物保護單位。那么在普查當(dāng)中發(fā)現(xiàn)的大部分文物，應(yīng)當(dāng)叫什么？這涉及尚未公布為文物保護單位的不可移動文物登記保護制度。征求意見稿建議新增的第17至19條結(jié)合在一起，就是一個相對系統(tǒng)完整的不可移動文物認(rèn)定制度，明確了未核定為文物保護單位的不可移動文物的登記備案程序和保護措施。例如，征求意見稿第19條第二款建議規(guī)定：“未核定為文物保護單位的不可移動文物，由縣級人民政府文物主管部門作出標(biāo)志說明，建立記錄檔案，明確管理責(zé)任人。縣級人民政府文物主管部門可以鼓勵、指導(dǎo)基層群眾性自治組織，巡查看護未核定為文物保護單位的不可移動文物。”

　　我們時不時會聽到，在生產(chǎn)建設(shè)過程當(dāng)中發(fā)現(xiàn)古墓葬，對此如果不加規(guī)制就容易造成文物破壞。但現(xiàn)行文物保護法第31條規(guī)定，凡因進行基本建設(shè)和生產(chǎn)建設(shè)需要的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘，所需費用由建設(shè)單位列入建設(shè)工程預(yù)算。這條規(guī)定與該法第32條結(jié)合后恐出現(xiàn)一種解讀，如果在生產(chǎn)建設(shè)過程發(fā)現(xiàn)了文物，必須馬上停止生產(chǎn)建設(shè)活動，報告文物行政部門，由該部門在法定期限內(nèi)提出處理意見，如果決定開展搶救性考古挖掘的，費用就由建設(shè)單位來承擔(dān)。這一理解固然有幾分“戲說”，但該法條確實難以有效引導(dǎo)建設(shè)單位積極履行文物保護義務(wù)。而此次征求意見稿擬將現(xiàn)行法規(guī)定修改為：“將所需費用列入相應(yīng)的政府預(yù)算”。

　　我們經(jīng)常說，文物執(zhí)法是文物保護的重要屏障。征求意見稿新增第七章“監(jiān)督檢查”其意義不言而喻。但需要注意文物行政與文物執(zhí)法體制的科學(xué)理順和高效融合。依據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》關(guān)于“整合組建文化市場綜合執(zhí)法隊伍”“統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場行政執(zhí)法職責(zé)”的要求，文化市場綜合執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使文物市場領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)，由相關(guān)文化和旅游行政部門負(fù)責(zé)管理；文物行政部門在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)、監(jiān)督文化市場綜合執(zhí)法隊伍開展執(zhí)法工作。但是，以往實踐中，文物部門和文化部門執(zhí)法其實相對較為獨立，文物執(zhí)法對專業(yè)性有較高要求。例如，擅自修繕不可移動文物、明顯改變文物原狀、嚴(yán)重影響文物保護單位歷史風(fēng)貌等的判斷和行政處罰取證都較大程度上依賴于執(zhí)法者的專業(yè)技能。而當(dāng)前，文化市場綜合執(zhí)法隊伍中多數(shù)執(zhí)法者受其之前從事的業(yè)務(wù)領(lǐng)域所限，恐怕短期內(nèi)難以有充足的專業(yè)能力和專業(yè)技能，何況執(zhí)法人力本來就不足。因此，需要盡快在依法明確文物行政執(zhí)法責(zé)任及職責(zé)分工、加強文物行政執(zhí)法協(xié)同機制、強化文物行政執(zhí)法能力等方面做好改革及其立法保障的文章。

　　在完善文物的司法保護機制方面，征求意見稿增加了關(guān)于文物公益訴訟的規(guī)定，“國家鼓勵通過公益訴訟制止破壞文物的行為。對于破壞文物致使社會公共利益受到損害的行為，縣級以上人民政府文物主管部門、依法設(shè)立的以文物保護為宗旨的社會組織，可以依法向人民法院提起訴訟”。筆者建議訴訟主體增加檢察機關(guān)。

　　現(xiàn)行行政訴訟法和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確了檢察機關(guān)的公益訴訟職能，但未能明確檢察公益訴訟可適用于文物保護。事實上，文物保護所指向的利益涉及廣義人文“環(huán)境”的公共利益和國有財產(chǎn)所承載的國家利益、公共利益。

　　2019年，江西省贛州市龍南縣檢察院通過將文物違法行為認(rèn)定為檢察機關(guān)法定可以提起公益訴訟的“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓”四大領(lǐng)域“等外”的侵犯公共利益之行為，適用行政公益訴訟訴前程序，向龍南縣文化廣電新聞出版旅游局提出檢察建議，要求該部門對排查發(fā)現(xiàn)的贛南客家圍屋年久失修、日常管理不善、安全保障設(shè)施不到位等造成重大安全隱患的情形，依法履行保護監(jiān)管職責(zé)，并責(zé)令限期改正、恢復(fù)原狀，依法追究相關(guān)責(zé)任人相應(yīng)法律責(zé)任。該探索性的文物檢察行政公益訴訟起到了較好的社會效果，及時督促了相關(guān)部門履行文物保護職責(zé)。

　　將人文環(huán)境納入“環(huán)境”概念范圍已有較廣泛的比較法經(jīng)驗。但需注意，前述龍南縣案中涉案文物同時也屬國有財產(chǎn)。針對國有財產(chǎn)的保護，物權(quán)法和民法典均要求，履行國有財產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的機構(gòu)及其工作人員，應(yīng)當(dāng)依法加強對國有財產(chǎn)的管理、監(jiān)督，促進國有財產(chǎn)保值增值，防止國有財產(chǎn)損失。所以，因人為破壞導(dǎo)致文物遺跡價值的減損，屬于造成國有財產(chǎn)價值的減損，可能造成國家利益的損害后果。如果這些是由于相關(guān)職能部門沒有正確履行職責(zé)所導(dǎo)致的，檢察機關(guān)可針對因文物損害造成的國有財產(chǎn)損失而提起公益訴訟。這項職能應(yīng)通過立法予以規(guī)定，以更好地發(fā)揮司法機關(guān)的法律監(jiān)督職能。

　�。ㄗ髡呦抵袊�人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、法學(xué)院教授）