張建輝 漫畫

　　3月17日，“十三五”規(guī)劃綱要全文發(fā)布。由于“十三五”規(guī)劃綱要正值到2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的“沖頂”階段，因此格外具有重要意義。綱要設(shè)置了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”“民生福祉”和“資源環(huán)境”等四大主要指標(biāo)，又在此基礎(chǔ)上分為25個(gè)具體指標(biāo)。其中，最受關(guān)注的是：到2020年經(jīng)濟(jì)年均增長保持在6.5%以上、常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%、服務(wù)業(yè)增加值比重達(dá)到56%；全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度達(dá)到2.5%，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)到九成；地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率超過80%等。

　　在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境仍不穩(wěn)定、諸多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展矛盾待解的情況下，“十三五”規(guī)劃綱要是否符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況？有哪些新看點(diǎn)？可能面臨什么樣的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)？能否破解發(fā)展難題，培育發(fā)展優(yōu)勢(shì)？透過“十三五”規(guī)劃綱要，能夠清晰地找到答案。

　　規(guī)劃綱要“新”在哪里

　　“十三五”規(guī)劃綱要，歷經(jīng)四個(gè)階段、十個(gè)步驟、耗時(shí)超過三年才編制完成。其中，走過了中期評(píng)估、前期調(diào)研、形成《基本思路》、中央起草《建議》、通過中央《建議》、起草《綱要》（草案）、公眾建言獻(xiàn)策、銜接論證、廣泛征求內(nèi)外部意見、審批與發(fā)布《綱要》等程序。就此而言，綱要指標(biāo)是針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀況，結(jié)合2020年全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，在科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)幕A(chǔ)上才得以成型。

　　而在經(jīng)歷“十二五”規(guī)劃時(shí)期后，一方面，中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展達(dá)到了新高度，與世界經(jīng)濟(jì)已實(shí)現(xiàn)深度融合，與世界經(jīng)濟(jì)間的傳導(dǎo)性增加；另一方面，中國經(jīng)濟(jì)在“三期疊加”因素下進(jìn)入了新常態(tài)，社會(huì)發(fā)展的一些深層次矛盾也進(jìn)一步顯現(xiàn)。新的形勢(shì)決定了，“十三五”規(guī)劃在許多方面與“十二五”規(guī)劃的不同和新穎之處。

　　其一，發(fā)展理念更加清晰。“十三五”規(guī)劃綱要貫穿了十八屆五中全會(huì)提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展”理念，并首次把“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”作為一個(gè)指標(biāo)大項(xiàng)寫入了規(guī)劃綱要。

　　其二，提出的國家發(fā)展戰(zhàn)略為歷次五年規(guī)劃最多。優(yōu)進(jìn)優(yōu)出戰(zhàn)略、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略、國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、藏糧于地藏糧于技戰(zhàn)略、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略、就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、食品安全戰(zhàn)略、人口發(fā)展戰(zhàn)略、國家安全戰(zhàn)略為新增國家發(fā)展戰(zhàn)略。

　　其三，重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和國家重大工程投入明顯增加。與“十二五”規(guī)劃相比，這兩類投入增加基本都將翻倍，這體現(xiàn)了實(shí)施積極財(cái)政政策、加大固定資產(chǎn)投資以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的明確思路。

　　其四，更加重視民生、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展�！笆濉本V要四大類指標(biāo)，“民生福祉”類和“資源環(huán)境”類發(fā)展指標(biāo)占了一半。更加重視民生福祉，要解決的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的性問題；更加重視環(huán)境與生態(tài)保護(hù)，彰顯了調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變粗放式增長模式的決心。

　　其五，將年均經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)改為區(qū)間目標(biāo)�！笆濉币�(guī)劃綱要提出年均GDP增長目標(biāo)為6.5%以上，更富有彈性。這既體現(xiàn)了穩(wěn)增長仍是當(dāng)前和今后5年經(jīng)濟(jì)調(diào)控的首要任務(wù)，同時(shí)也有助于打破唯GDP論的迷思。

　　此外，“十三五”規(guī)劃綱要在創(chuàng)新新經(jīng)濟(jì)、發(fā)展新業(yè)態(tài)等方面還有許多新意。總體而言，所有創(chuàng)新、出新之處都反映了今后不走發(fā)展老路，而要探索發(fā)展新路子的決心。

　　落實(shí)規(guī)劃“難”在哪里

　　可以預(yù)見，“十三五”規(guī)劃要探索出一條未來中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新路，將面臨諸多挑戰(zhàn)。能否全面完成“十三五”規(guī)劃綱要確定的各項(xiàng)指標(biāo)，關(guān)鍵看能否克服那些現(xiàn)實(shí)的和不可控的挑戰(zhàn)。

　　比如，能否在今后五年實(shí)現(xiàn)7000萬人脫貧，決定著全面建成小康社會(huì)的質(zhì)量。今年全國兩會(huì)期間，習(xí)近平多次下團(tuán)組談及脫貧攻堅(jiān)問題。2016年政府工作報(bào)告也提出“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”，是“十三五”時(shí)期的主要目標(biāo)任務(wù)之一。僅今年，就需完成1000萬以上農(nóng)村貧困人口脫貧任務(wù)，其中易地搬遷脫貧200萬人以上。而目前全國貧困人口多數(shù)集中在自然資源匱乏，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，發(fā)展理念滯后的地區(qū)。如何變“授人以魚”為“授人以漁”，并防止因各種原因返貧，對(duì)地方、基層治理的改進(jìn)是一大考驗(yàn)。

　　又如，“十三五”規(guī)劃要求GDP增速不低于6.5%，這意味著地方GDP增速目標(biāo)需要匹配。但如何找到新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)是一大難題。目前，不少地方重新祭出了發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)的大旗。而事實(shí)上房地產(chǎn)市場(chǎng)正面臨嚴(yán)峻的去庫存任務(wù)。在不可能繼續(xù)依賴土地財(cái)政發(fā)展的情況下，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)去庫存和找到新增長點(diǎn)等多重目標(biāo)，需要進(jìn)一步理順央地關(guān)系，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方財(cái)稅體系。這涉及多方利益的深度調(diào)整。

　　再如，“十三五”規(guī)劃要求常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%。這是“人的城鎮(zhèn)化”的必然要求。但是，如果在制度層面沒有從農(nóng)村土地制度到城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的無縫對(duì)接，城鎮(zhèn)化就仍可能是“舊的城鎮(zhèn)化”，消除城鎮(zhèn)化中的泡沫，鼓勵(lì)更多人成為新市民，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)公平正義就可能落空。

　　再如，“十三五”規(guī)劃將“資源環(huán)境”列為大項(xiàng)指標(biāo)，而環(huán)境治理需以跨行政區(qū)域、實(shí)施綜合治理為前提條件，地方行政體系如何合作，環(huán)境部門能否管住行政級(jí)別更高的地方國企，如何讓環(huán)境治理成為地方行政的硬指標(biāo)、高壓線，對(duì)于政績考核體系的改進(jìn)、環(huán)境治理體系的變革都提出了考驗(yàn)。

　　實(shí)際上，“十三五”規(guī)劃綱要確立的各項(xiàng)指標(biāo)，要求國家治理體系必須有深刻變革。只有國家治理體系順應(yīng)了形勢(shì)的需要，順應(yīng)了“五大發(fā)展”理念的要求，諸多難點(diǎn)才有望逐漸消除。

　　提高全員勞動(dòng)生產(chǎn)率是突破口

　　顯然，實(shí)現(xiàn)國家治理體系的變革，需在各個(gè)領(lǐng)域打破利益籬笆，啃下“硬骨頭”。這不是一蹴而就的事。在當(dāng)下，推動(dòng)治理體系的深刻變革，必須抓住主線，從重點(diǎn)區(qū)域突破。而這條主線，就是政策面已經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)的、以供給側(cè)改革為主的結(jié)構(gòu)性改革。結(jié)構(gòu)性改革的中心目的，就是提高全員勞動(dòng)生產(chǎn)率。

　　“十三五”規(guī)劃綱要確定，到“十三五”末，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率要從2015年的8.7萬元/人提升至12萬元/人以上。提高全員勞動(dòng)生產(chǎn)率之所以得到高度重視，原因在于目前各行業(yè)均存在投入大而產(chǎn)出價(jià)值小的現(xiàn)象。李克強(qiáng)在十二屆全國人大四次會(huì)議閉幕后的記者會(huì)上就舉例：盡管國家對(duì)農(nóng)業(yè)高度重視，但每噸糧食平均價(jià)格仍高于國際市場(chǎng)600多元，沒有競(jìng)爭(zhēng)力。此外，雖然我國鋼鐵、水泥、電解鋁、玻璃等產(chǎn)量均居世界第一，但多數(shù)無法應(yīng)用于高精尖項(xiàng)目。全員勞動(dòng)生產(chǎn)率，其意義不僅在于提高中國制造的含金量，提高整體競(jìng)爭(zhēng)力，還在于能將要素資源集中投入到該去的地方，衍生出新的行業(yè)和業(yè)態(tài)，從而創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，穩(wěn)定就業(yè)率這一核心指標(biāo)。

　　由此可知，供給側(cè)改革為何會(huì)成為“十三五”開局之年的中心任務(wù)。出清那些過多占據(jù)生產(chǎn)資源、導(dǎo)致“資源環(huán)境”治理難度加大的產(chǎn)能和企業(yè)，資源才能得到有效利用，才能為提高全員勞動(dòng)生產(chǎn)率創(chuàng)造條件。這也是“十三五”規(guī)劃綱要提出實(shí)施新科技、新產(chǎn)業(yè)、新經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的依據(jù)。去產(chǎn)能去庫存，旨在調(diào)整資源配置；新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，旨在承接產(chǎn)能和轉(zhuǎn)崗人員，從而為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型打通路徑。

　　供給側(cè)為主的結(jié)構(gòu)性改革，不僅包括去產(chǎn)能去庫存，更包括制度方面的供給改革。當(dāng)前，首先要推進(jìn)財(cái)稅制度的結(jié)構(gòu)性改革。在實(shí)體經(jīng)濟(jì)得不到足夠流動(dòng)性支持的情況下，適當(dāng)減免企業(yè)稅負(fù)，提高企業(yè)直接融資比例，是財(cái)稅體制改革要率先實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。今年全國兩會(huì)透露，5月1日起全面實(shí)施營業(yè)稅改增值稅、根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)設(shè)置可抵扣項(xiàng)目、地方可自主選擇下調(diào)“五險(xiǎn)一金”繳費(fèi)比例等政策信號(hào)，目的就是為企業(yè)減負(fù)，激發(fā)企業(yè)活力；金融監(jiān)管不留空白、資本市場(chǎng)延后推出新興戰(zhàn)略板等新舉措，目的也是通過資本市場(chǎng)的穩(wěn)定，增加企業(yè)直接融資的機(jī)會(huì)。

　　需看到，無論是去產(chǎn)能還是企業(yè)稅負(fù)減免，都只是走出了供給側(cè)改革、提高全員勞動(dòng)生產(chǎn)率的第一步。完成“十三五”規(guī)劃提出的全員勞動(dòng)生產(chǎn)率改革目標(biāo)，包括國企國資改革、財(cái)稅制度改革、股市制度改革在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性改革都必須扎實(shí)推進(jìn)。

　　完成“十三五”規(guī)劃具備充足條件

　　“十二五”規(guī)劃，完成率高達(dá)96%。需要在許多領(lǐng)域攻堅(jiān)的“十三五”規(guī)劃能否如期完成？是否會(huì)打折扣？

　　無論從哪方面看，盡管存在諸多現(xiàn)實(shí)困難，但可以肯定，完成“十三五”規(guī)劃制定的各項(xiàng)目標(biāo)具備充足條件。

　　首先，經(jīng)過多年快速發(fā)展，中國已具備應(yīng)對(duì)內(nèi)外危機(jī)的雄厚實(shí)力。從GDP總量來看，中國經(jīng)濟(jì)體量已達(dá)到全球的13%，從每年經(jīng)濟(jì)增量看，中國占全球經(jīng)濟(jì)增量的30%多。中國在外匯儲(chǔ)備、進(jìn)出口貿(mào)易等方面均已達(dá)到世界第一，有條件“損有余而補(bǔ)不足”。

　　其次，盡管目前內(nèi)外部環(huán)境都存在一些威脅經(jīng)濟(jì)增長的因素，但有足夠的政策儲(chǔ)備加以應(yīng)對(duì)。去年中國在沒有“大水漫灌”的情況下，保證了GDP6.9%的增長，超出世界平均增幅的近三倍，這說明有較充裕的經(jīng)濟(jì)調(diào)控空間，能保證未來年均6.5%的增幅，到“十三五”規(guī)劃尾端，使經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到或超過92.7萬億元，進(jìn)一步拉近與美國的距離。

　　再次，中國已擬就了一系列可以有效應(yīng)對(duì)外部不穩(wěn)定因素的戰(zhàn)略。目前最不穩(wěn)定的因素，有地緣安全形勢(shì)的動(dòng)蕩、中國主要貿(mào)易伙伴市場(chǎng)需求的萎縮、美元回流導(dǎo)致的匯市動(dòng)蕩、全球自由貿(mào)易規(guī)則遭遇挑戰(zhàn)等。在這四個(gè)方面，中國都有“牌”可打：建立命運(yùn)共同體可以管控主要安全風(fēng)險(xiǎn)：“一帶一路”、多邊自貿(mào)區(qū)可以擴(kuò)大出口市場(chǎng)；人民幣匯率相對(duì)穩(wěn)定不打匯率戰(zhàn)，可以穩(wěn)定匯市預(yù)期；推動(dòng)與各國的BIT談判可以保證自由貿(mào)易。因此，中國有能力減弱外部環(huán)境導(dǎo)致的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

　　第四，中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)間點(diǎn)，恰好與新一輪技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)革命的孕育相吻合。金融危機(jī)以來的七年多時(shí)間，盡管美歐日等主要經(jīng)濟(jì)體堅(jiān)持實(shí)施負(fù)利率、量化寬松政策以刺激經(jīng)濟(jì)，但效果不彰。越來越多的人意識(shí)到，需要類似上世紀(jì)90年代互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)那樣的新革命帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。這與中國提出創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的諸多政策不謀而合。中國有機(jī)會(huì)抓住新一輪技術(shù)和產(chǎn)業(yè)革命的機(jī)會(huì)。

　　而最重要的，是深化改革、擴(kuò)大對(duì)外開放的步伐不會(huì)停止。改革開放，既是過去30多年中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的秘訣所在，也是“十三五”乃至更長時(shí)間里中國發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力。只要敢改革、真改革，改革紅利就會(huì)持續(xù)噴涌，“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)就能完成，中國發(fā)展的前景就能長期保持明朗。