核心觀點

　　盤活財政存量資金需要從制度改革入手，實現(xiàn)標本兼治。所謂“盤活”，并不是讓一些地區(qū)和部門“突擊花錢”，而是在預算框架內(nèi)科學安排支出，并根據(jù)實際變化動態(tài)調整。同時整合財力，真正建立與市場經(jīng)濟相匹配的現(xiàn)代財政制度

　　讓積極財政政策有效發(fā)力的創(chuàng)新之舉

　　“盤活財政存量資金”是炙手可熱的財稅改革關鍵詞之一。一方面是“項目資金不足”，一方面是“錢花不出去”。僅今年上半年，國務院常務會議已4次部署盤活財政存量資金，并提出八大舉措促積極財政加力增效。近日，國務院動真格、下狠招，要求有問題的部門和地方抓緊整改，財政存量資金要堅決收回。盤活財政存量資金，擠掉財政水分，既是落實新《預算法》的內(nèi)在要求，也是穩(wěn)增長，調結構的重要舉措，更是讓積極財政政策有效發(fā)力的創(chuàng)新之舉。

　　盤活財政存量資金所包含的范圍應該是“閑置、沉淀的財政資金”或“財政結余、結轉資金”。國庫集中收付改革后，具有存款賬戶功能、用于反映和記錄財政資金收支的賬戶主要有三類，即財政部門在人民銀行開設的國庫單一賬戶、預算外資金財政專戶、預算單位賬戶。因此，從形式上來看，財政存量資金主要體現(xiàn)為各級政府財政存放在人民銀行的國庫存款，以及分布在商業(yè)銀行的眾多財政專戶或部門賬戶里的存款。前者目前已超過3萬億元，后者約有1.7萬億元。從宏觀經(jīng)濟的角度看，如果大量財政資金形成存量而并未進入實體經(jīng)濟，顯然會削弱積極財政政策的實際效果。

　　今年上半年國內(nèi)生產(chǎn)總值29.68萬億元，同比增長7.0%。前5個月，全國一般公共預算收入6.43萬億元，同比僅增長5%。與此同時，財政剛性支出壓力仍然很大，改善民生、促進經(jīng)濟較快發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型升級等目標亟待實現(xiàn)，財政收支矛盾凸顯�！氨P活”財政存量資金除了“盤點”并“使之活動起來”之外，還能夠通過財政乘數(shù)效應，為經(jīng)濟增長注入強大的推動力，起到擴張總需求的效果。

　　正視財政資金“趴窩”的深層次原因

　　大規(guī)模財政存量資金的出現(xiàn)由來已久，在體制方面是有其深層次原因的。首先，我國預算編制過程中的基礎工作不到位，科學性仍有欠缺。在預算編制階段，很多資金沒有規(guī)定具體的支出用途，預算管理部門通常還是采取“基數(shù)加增長”的方法來確定預算控制數(shù)。其次，預算批復、預算撥款延遲。我國轉移支付規(guī)模較大，在各級政府間的轉移支付中，中央對地方的專項轉移支付要占到總量的50%左右，省級財政對市縣的比例更高。目前上一級政府的轉移支付資金往往到下半年甚至年底才撥付，導致大量財政資金沉淀。第三，專項支出、�？顚Ｓ弥С�、采取掛鉤機制的法定支出比重過高。各級政府在推動工作時習慣采用“項目制”，然而項目已經(jīng)撥款，執(zhí)行進度跟不上，或者項目延遲開工的現(xiàn)象屢見不鮮。采取掛鉤機制的多項法定支出在五級政府框架下要求層層配套，可能使得部分省份按預算執(zhí)行困難，由此導致下達資金大量結余、結轉。

　　此外，也存在預算執(zhí)行約束力不強、預算年度不匹配等管理上的原因。首先，當前我國財政支出預算執(zhí)行具有顯著的“前低后高”特點，如果預算安排的財政資金無法在四季度正常支出，則在年末以結余、結轉等方式留在國庫、財政專戶或者部門賬戶上，累積而成財政存量資金。其次，從預算周期來看，預算審批時間與預算年度不一致。我國的預算編制執(zhí)行周期從年初開始，但各級財政預算大都要在本級人代會召開時公布，年初預算無法到位，大量項目支出的執(zhí)行只能推遲。第三，在賬戶管理方面，各級政府和財政部門大多設立多個財政專戶，分散在各個商業(yè)銀行，用于存放延期項目的資金，進而影響了其管理整體資金及準確厘清資金需求的能力。

　　“盤活”要從制度改革入手，標本兼治

　　盤活財政存量資金需要從制度改革入手，實現(xiàn)標本兼治。所謂“盤活”，并不是讓一些地區(qū)和部門“突擊花錢”，而是在預算框架內(nèi)科學安排支出，并根據(jù)實際變化動態(tài)調整。同時整合財力，真正建立與市場經(jīng)濟相匹配的現(xiàn)代財政制度。因此，以下幾個方面的改革需要盡快次第展開：

　　第一，明確中央和地方的事權和支出責任，改革政府間財政關系，盡快從根本上改變財權、事權及支出責任被割裂的狀況。加快地方政府的預算執(zhí)行進度，從整體上改進預算執(zhí)行的均衡性和有效性。同時，推進專項轉移支付清理整合，形成專項轉移支付退出機制。

　　第二，認真貫徹新《預算法》，探索構建中期預算框架，其中包括政府中期財政戰(zhàn)略的闡述、中期項目指針和中期收支預測等。就年度預算而言，可以考慮以每年全國人代會召開并批準預算后的4月1日為預算年度的起始時間，次年的3月31日為結束時間，以減小預算批復不及時對預算執(zhí)行的影響。

　　第三，加強預算執(zhí)行進度管理，對財政資金劃轉進行流程再造。在建立中期預算管理體制的“治本”基礎上，加快預算執(zhí)行進度就是一項“治標”的工作。堅決精簡不必要的劃轉環(huán)節(jié)，減少各環(huán)節(jié)的滯留時間，激活閑置沉淀的存量財政資金，努力實現(xiàn)資金“直達”。

　　第四，構建存量資金監(jiān)管的長效化機制，實現(xiàn)財政存量資金集中化、科學化的管理。建立預算執(zhí)行責任制，把責任逐一分解落實到項目主管單位、執(zhí)行單位和責任人。

　　第五，增強審計督查和問責的力度，進一步提高預算透明性。努力實現(xiàn)政府部門預算編制與執(zhí)行情況的“雙公開”，打造“陽光財政”。同時自覺接受人大審議和審計監(jiān)督，及時對預算資金沉淀行為予以糾正，推進盤活財政存量資金改革向縱深發(fā)展。

　　（作者為上海財經(jīng)大學中國公共財政研究院副院長）