黨的十八屆三中全會(huì)提出,要嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制,推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。但由于各種原因,我國從中央到地方各級(jí)政府機(jī)關(guān)都大量存在各類借調(diào)人員,對(duì)行政管理和依法行政造成了影響。據(jù)報(bào)道,2014年湖南省僅清理省直機(jī)關(guān)一年以上借調(diào)人員就達(dá)1100多人；山西省機(jī)關(guān)事業(yè)單位清退借用人員1632人；一些國家部委機(jī)關(guān)正式員工和借調(diào)人員之間比例甚至達(dá)1:2以上。

　　借調(diào)作為一種特殊的機(jī)關(guān)工作人員流動(dòng)方式,存在一定合理性。但是,借調(diào)太過隨意且有愈演愈烈之勢,則背離了行政機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向。借調(diào)亂象的危害,主要表現(xiàn)在四個(gè)方面:其一,助長了讓下級(jí)機(jī)關(guān)分?jǐn)側(cè)肆Τ杀镜牟徽L(fēng)。借調(diào)單位不用給被借調(diào)人員發(fā)工資和福利,或者只承擔(dān)與正式員工相比較非常少的工資和福利,而且無須或只需較少承擔(dān)培養(yǎng)責(zé)任,相當(dāng)于近乎無償占用了被借調(diào)單位的人力資源,導(dǎo)致實(shí)際中的行政成本不是降低了而是增加了。

　　其二,加劇了上下級(jí)機(jī)關(guān)之間不正常的資源交易。被借調(diào)單位通過借出人員,與上級(jí)機(jī)關(guān)保持了較密切的信息往來和資源共享關(guān)系,有的單位為了獲得升格、評(píng)獎(jiǎng)或項(xiàng)目申請(qǐng)上的便利,不惜走后門、拉關(guān)系也要往一些權(quán)力部門“送人”。調(diào)查顯示,45%的受訪者認(rèn)為,借調(diào)“容易引起借調(diào)決策者的權(quán)力濫用甚至是權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象”。

　　其三,干擾了原單位各項(xiàng)正常工作的順利開展。借調(diào)人員不在崗工作,原單位仍然支付工資和一定的獎(jiǎng)金。同時(shí),借調(diào)人員占有編制,原單位想進(jìn)新人員也不可能。更有些上級(jí)機(jī)關(guān)借調(diào)人員較為隨意,沒有任何手續(xù)就借調(diào),甚至只是一句話就要人,嚴(yán)重干擾了下級(jí)機(jī)關(guān)的正常工作。

　　其四,影響了被借調(diào)人員的正常成長。有的政府機(jī)關(guān)借調(diào)下級(jí)機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的干部,并不是用來完成臨時(shí)性任務(wù)的,而是長期從事一般性的工作。對(duì)這部分被借調(diào)人員來說,工資、職務(wù)等都在原單位,但在原單位根本談不上工資晉級(jí)、職務(wù)晉升、考核獲獎(jiǎng),職業(yè)生涯發(fā)展和工作積極性很受影響。

　　借調(diào)現(xiàn)象大量存在的原因,首先是機(jī)關(guān)部門公務(wù)員編制核定不科學(xué)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,政府市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能明顯增加,而編制管理一成不變,未根據(jù)新形勢進(jìn)行適時(shí)調(diào)整,導(dǎo)致人員編制與工作職能極不相稱,矛盾突出,工作任務(wù)和人手不成比例,只能依靠借調(diào)人員開展工作,很多中央機(jī)關(guān)都存在這一問題。按國際慣例,中央、省級(jí)、地方公務(wù)員之間的數(shù)量結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“梯形”結(jié)構(gòu),而我國呈現(xiàn)金字塔結(jié)構(gòu),與美國等發(fā)達(dá)國家相比,我國有的中央機(jī)關(guān)工作事務(wù)確實(shí)過多,而人員編制則相對(duì)過緊。

　　借調(diào)現(xiàn)象大量存在,更與政府機(jī)構(gòu)職能定位不科學(xué)有關(guān)。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性思維影響,有的部門職能轉(zhuǎn)變還很不到位,運(yùn)行不順暢、效率不夠高,一些應(yīng)該由市場這只“看不見的手”調(diào)節(jié)的職能,仍掌控在政府這只“有形的手”里；不少應(yīng)該下放的職能,還沒有下放給下級(jí)政府或讓渡給社會(huì)機(jī)構(gòu),上級(jí)政府仍然承擔(dān)或“承攬”了許多不必要的事務(wù)。比如,可以由事業(yè)單位或社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的評(píng)審評(píng)優(yōu)任務(wù),因?yàn)槭芾骝?qū)動(dòng),很多仍掌握在政府機(jī)關(guān)手里。

　　機(jī)關(guān)在編人員存在“懶政”現(xiàn)象,也是借調(diào)現(xiàn)象大量存在的原因。由于缺乏必要的激勵(lì)及監(jiān)督機(jī)制,有一些政府公務(wù)人員存在著職業(yè)倦怠現(xiàn)象,不思進(jìn)取,對(duì)于本職工作敷衍了事,不認(rèn)真完成分內(nèi)工作,拖了本單位的后腿。于是,一些司局處室便從下級(jí)單位抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干,來完成理應(yīng)由本部門人員完成的工作任務(wù),出現(xiàn)人浮于事與大量借調(diào)人員并存的現(xiàn)象。

　　要糾正政府機(jī)關(guān)在人員借調(diào)上的不當(dāng)做法,提高行政效能,形成風(fēng)清氣正、管理規(guī)范、權(quán)責(zé)清晰、科學(xué)高效的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事管理工作局面,需要做好以下幾個(gè)方面的工作:

　　一是科學(xué)動(dòng)態(tài)核定機(jī)關(guān)人員編制。嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律,核減職能減少、工作任務(wù)不飽的機(jī)構(gòu)人員編制；適當(dāng)增加從事市場監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)編制數(shù)量；創(chuàng)新編制管理,利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),提高機(jī)構(gòu)編制資源效用；合理劃分中央與地方權(quán)限,調(diào)整公務(wù)員的結(jié)構(gòu),適當(dāng)增加中央公務(wù)員數(shù)量,調(diào)減地方公務(wù)員數(shù)量與事業(yè)單位人員數(shù)量。編制分配每隔一定時(shí)間進(jìn)行一次調(diào)整,建議每5年或最長10年應(yīng)進(jìn)行一次調(diào)整。

　　二是全面正確履行政府職能。推進(jìn)政府簡政放權(quán),公布權(quán)力清單,進(jìn)一步減少和下放行政審批事項(xiàng),最大限度減少對(duì)各類微觀事務(wù)的干預(yù)。加大政府購買服務(wù)力度,對(duì)可由市場提供、社會(huì)承擔(dān)的公共服務(wù),逐步通過購買服務(wù)完成。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,使機(jī)關(guān)從繁忙而具體的瑣事中解脫出來,更好地集中精力加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施。深化政府機(jī)構(gòu)改革,按照同一件事由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則,強(qiáng)化機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合,減少政府職責(zé)交叉和分散問題,形成精干高效的政府組織體系。

　　三是加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)。為徹底改變出工不出活的“懶政”現(xiàn)象,建議盡快建立各級(jí)機(jī)關(guān)“能進(jìn)能出”的人員流動(dòng)機(jī)制。對(duì)那些因各種主客觀原因不能勝任現(xiàn)職工作的人員,可以通過一定的分流措施,引導(dǎo)他們到適合自己個(gè)人發(fā)展和成才的地方去工作,對(duì)那些適合上級(jí)機(jī)關(guān)工作的人員要通過正式途徑依法積極進(jìn)行考錄或調(diào)動(dòng)。

　　四是健全規(guī)范借調(diào)人員管理制度。建議相關(guān)部門對(duì)全國范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)借調(diào)人員進(jìn)行一次清查清退,杜絕把借調(diào)工作人員的做法“常態(tài)化”,嚴(yán)格控制政府行政部門向下屬和關(guān)系單位借調(diào)人員的數(shù)量及比例。建章立制,完善借調(diào)人員管理辦法,確因階段性工作需要借調(diào)工作人員的,堅(jiān)持“按需申請(qǐng)、從嚴(yán)控制”,明確需要借調(diào)人員的資格、能力標(biāo)準(zhǔn),說明借調(diào)事由、要求,報(bào)主管部門審核備案同意后方可,并建立借調(diào)人員評(píng)價(jià)、考核和審查機(jī)制。

　　(作者系民進(jìn)中央委員、民進(jìn)上海市委副主委、上海教科院副院長)