十八屆四中全會(huì)提出，要健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定，確定為重大行政決策的法定程序。建立重大決策合法性審查機(jī)制、終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。什么是重大行政決策？如何將這些法定程序落到實(shí)處？

　　行政決策，是享有決策權(quán)的行政主體，根據(jù)決策規(guī)則和決策機(jī)制，以國(guó)家或社會(huì)公共利益為目標(biāo)，依法就職權(quán)范圍內(nèi)的相關(guān)事項(xiàng)，做出論證或決議的過(guò)程和活動(dòng)。行政決策可以分為一般決策和重大決策。

　　一般決策是對(duì)一般事項(xiàng)的決策，重大決策是對(duì)重大事項(xiàng)的決策。所謂“一般”和“重大”，是相比較而言的，在法學(xué)理論上稱為“不確定性概念”，會(huì)依時(shí)空、主體不同而不同。例如，不同時(shí)期、不同地域、不同敏感程度等對(duì)“重大”的理解可能不一樣，不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)對(duì)“重大”的定義也存在差別，這使得重大行政決策有時(shí)空性和不確定性。

　　對(duì)于重大行政決策的理解，一般是指具有全局性、長(zhǎng)期性、綜合性等特點(diǎn)的事項(xiàng)，或涉及決策相對(duì)人較多，成本或金額較大，對(duì)公共利益或公民權(quán)利義務(wù)影響較深刻等的事項(xiàng)，也即具有宏觀性、基礎(chǔ)性和全局性的事項(xiàng)，屬于區(qū)域內(nèi)的重要事項(xiàng)。例如城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、修改，征地拆遷、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制執(zhí)行等。因此，必須為重大行政決策上一把“安全鎖”，使重大行政決策的決策過(guò)程科學(xué)化、法治化，這也是法治政府建設(shè)的必然要求。

　　重大行政決策的法定程序，主要體現(xiàn)在三個(gè)環(huán)節(jié)，即重大行政決策決策機(jī)制、重大行政決策審查機(jī)制、重大行政決策責(zé)任追究機(jī)制。

　　重大行政決策的決策機(jī)制，是做出重大行政決策所應(yīng)遵循的程序、步驟或方法。十八屆四中全會(huì)將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等，確定為重大行政決策的法定程序。

　　公眾參與和專家論證，是在重大決策的過(guò)程中將行政機(jī)關(guān)以外的社會(huì)力量吸納到?jīng)Q策的過(guò)程中，這樣既能夠保證行政機(jī)關(guān)在行政決策過(guò)程中，聽(tīng)取不同的聲音和意見(jiàn)，又做到了群策群力，以保證決策的科學(xué)性和可操作性。

　　對(duì)決策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與合法性審查，即從專業(yè)角度對(duì)決策作出后所面臨的風(fēng)險(xiǎn)及可能造成的影響，進(jìn)行全方位的科學(xué)評(píng)價(jià)，也從法律角度對(duì)決策內(nèi)容的合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)評(píng)判。合法性審查是一種實(shí)質(zhì)性審查，主要包括法律保留和法律優(yōu)先兩方面。法律保留是指只能由法律予以規(guī)定的事項(xiàng)，或者必須在法律明確或特別授權(quán)的情況下，行政主體才有權(quán)在其所制定的行政規(guī)范中做出規(guī)定，且必須在其決策權(quán)限內(nèi)決策，不得決策法律所保留的事項(xiàng)，這本身就是一種不得突破的原則。對(duì)此，我國(guó)立法法第八條已有明確規(guī)定。所謂法律優(yōu)先，是指所有行政決策不得違背現(xiàn)有法律的規(guī)定。對(duì)重大行政決策的合法性審查決定重大行政決策的事項(xiàng)范圍和決策權(quán)限，實(shí)際也就劃分了決策權(quán)的邊際。

　　決策方式應(yīng)該采取集體討論的形式，與之相對(duì)應(yīng)的是建立重大決策終身責(zé)任追究制度，目的在于最大限度地避免行政首長(zhǎng)“一言堂”。決策是集體討論的結(jié)果，作出決策的集體要對(duì)決策終身負(fù)責(zé)，這就意味著在決策過(guò)程中“唯長(zhǎng)官意志、上級(jí)指示是從”的情況將得到極大限制和扭轉(zhuǎn)。

　　重大行政決策審查機(jī)制，主要是上級(jí)行政機(jī)關(guān)（法制部門）對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的決策，根據(jù)對(duì)決策的分類，分別進(jìn)行程序、形式審查，對(duì)特別重大的決策事項(xiàng)，應(yīng)該對(duì)內(nèi)容進(jìn)行合法性、合理性、合目的性的實(shí)質(zhì)性審查。這種審查機(jī)制有助于推動(dòng)行政機(jī)關(guān)對(duì)決策過(guò)程信息的保存。與之相應(yīng)，各級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)建立重大行政決策的備案制度，不僅有利于對(duì)決策過(guò)程合法性進(jìn)行監(jiān)督，而且也有助于責(zé)任追究機(jī)制的建立。

　　責(zé)任追究機(jī)制要求建立終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。當(dāng)前由于“一把手”權(quán)力過(guò)大，一些重大決策的討論過(guò)程往往異化為“一言堂”，從而出現(xiàn)華而不實(shí)的政績(jī)工程，為牟取私利就會(huì)引發(fā)官商勾結(jié)等貪腐問(wèn)題。重大決策終身責(zé)任追究制度的確立，使濫用行政決策權(quán)或失職瀆職等原因?qū)е碌闹卮鬀Q策錯(cuò)誤，不論時(shí)間變化、空間變化，也即不管經(jīng)過(guò)多少年，是現(xiàn)職還是已退居二線，不管身處何地，都要對(duì)錯(cuò)誤決策付出代價(jià)。責(zé)任倒查機(jī)制的目的，也在于強(qiáng)調(diào)追責(zé)目標(biāo)是決策人，而不是找“替罪羊”。這有利于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、慎重決策。

　　良好的制度落實(shí)依靠健全的配套措施，因此，加速相關(guān)法律法規(guī)的制定實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急。（解志勇）