今天，提出立法要發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)改革作用，要把立法決策與改革決策結(jié)合起來，符合當(dāng)前改革對(duì)立法的需求，這有創(chuàng)新意義，豐富了立法的作用，表明立法要跨前一步，要有主動(dòng)性和前瞻性，立法不能總是滯后于實(shí)踐，要緊跟改革的步伐

    黨的十八屆三中全會(huì)作出全面深化改革的部署，人大如何適應(yīng)改革需求，發(fā)揮好立法作用，張德江委員長(zhǎng)提出，要“堅(jiān)持把立法決策與改革決策更好結(jié)合起來”，“充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)、推動(dòng)和保障改革方面的重要作用”。這是對(duì)人大立法工作提出了與時(shí)俱進(jìn)的要求。

    立法要有主動(dòng)性和前瞻性

    以前我們總是認(rèn)為，立法是將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的成熟的經(jīng)驗(yàn)上升為法律，立法具有鞏固和保障改革成果的作用。所以，立法總是滯后于實(shí)踐的。今天，提出立法要發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)改革作用，要把立法決策與改革決策結(jié)合起來，符合當(dāng)前改革對(duì)立法的需求，這有創(chuàng)新意義，豐富了立法的作用，表明立法要跨前一步，要有主動(dòng)性和前瞻性，立法不能總是滯后于實(shí)踐，要緊跟改革的步伐。

    對(duì)于立法作用從保障到引領(lǐng)、推動(dòng)，這是理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新的要求，所以，人大應(yīng)該加強(qiáng)這方面的理論研究和工作總結(jié)，形成社會(huì)共識(shí)。特別是要研究法律和政策的關(guān)系，研究立法決策和改革決策的結(jié)合方式，全面梳理法律與改革原則、改革方向不一致的情況，研究?jī)蓚�(gè)決策結(jié)合的程序、步驟、方法、途徑等，才能更好地達(dá)成共識(shí)，把立法引領(lǐng)、推動(dòng)和保障改革的作用發(fā)揮好。

    從立法實(shí)踐看，隨著立法與改革密切結(jié)合，立法工作的變化還是不少的。如政府以及各部門要求人大立法的積極性更高了；立法議案起草的時(shí)間更緊了；人大運(yùn)用法律性決定的形式增多了；創(chuàng)制性立法比實(shí)施性立法類型增多了；地方性法規(guī)中關(guān)鍵性條款或者重大疑難復(fù)雜的問題更多了；改革要求立法突破與人大立法權(quán)限的矛盾多了；委員們審議難度更大了；法規(guī)從草案到表決稿改動(dòng)的內(nèi)容和幅度更大了；人大對(duì)法規(guī)的審次安排變動(dòng)多了。

    這些變化都要求人大不斷完善立法制度和立法工作機(jī)制，從而提高立法質(zhì)量。例如人大如何提前介入立法起草、如何運(yùn)用立、改、廢、釋各種形式，如何使用人大重大事項(xiàng)決定的形式支持改革，如何豐富立法審議的形式和審次安排，如何完善立法草案和修改稿向社會(huì)公布機(jī)制，如何加強(qiáng)立法聽證會(huì)和論證會(huì)的小型化，如何發(fā)揮代表參與立法的作用等等。

    引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用

    立法決策如何緊跟改革決策的步伐，當(dāng)前主要有三項(xiàng)工作要抓落實(shí)：第一，在制定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃時(shí)，一定要注重結(jié)合國(guó)家和地方改革的重大部署選擇立法項(xiàng)目，破除改革的障礙，確立改革的合法性。全國(guó)人大制定五年立法規(guī)劃，緊扣改革任務(wù)，在近70多件立法項(xiàng)目中，需要制定法律的項(xiàng)目20多件，需要修改或廢止的項(xiàng)目40多件。例如，修改中小企業(yè)促進(jìn)法、公司法等，與十八屆三中全會(huì)提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、推進(jìn)工商注冊(cè)制度便利化等直接相關(guān)。又如，制定增值稅法等若干單行稅法，與十八屆三中全會(huì)提出的推進(jìn)增值稅改革等直接相關(guān)。上海人大把制定《中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》列入2014年立法計(jì)劃，也與改革直接相關(guān)。當(dāng)然，隨著改革的需要，人大還應(yīng)該注意立法計(jì)劃的調(diào)整。

    第二，根據(jù)立法發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)和保障改革作用的不同，選擇不同的立法形式，加強(qiáng)立法工作的穩(wěn)妥性和積極性。根據(jù)引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用的不同，要善于立、改、廢、釋的綜合運(yùn)用，尤其是要善于運(yùn)用“重大事項(xiàng)決定”的形式。對(duì)于法律已經(jīng)成為改革探索障礙的，要盡快廢止或者暫停實(shí)施；對(duì)于法律要以宣示性姿態(tài)引領(lǐng)改革的，要善于運(yùn)用法律性決定的立法形式，就改革的目標(biāo)、原則、主體、路徑、責(zé)任等規(guī)范化；對(duì)于改革需要確認(rèn)已經(jīng)成熟的法律關(guān)系的，立法就成熟幾條立幾條，不求面面俱到，為改革留下立法空間。

    第三，抓好立法中的關(guān)鍵性改革制度設(shè)計(jì)。例如上海自貿(mào)區(qū)立法，核心和關(guān)鍵就是一系列可復(fù)制、可推廣的制度確立，設(shè)計(jì)好這些制度，就能發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)、保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)。要把握好改革需求與立法原則的關(guān)系，堅(jiān)持地方立法不與上位法沖突，堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一。要正向思維和逆向思維結(jié)合，多方位聽取意見。要加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)全國(guó)人大對(duì)地方人大的指導(dǎo)，爭(zhēng)取有利于改革的立法解釋、立法說明和立法授權(quán)。

    堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法

    全國(guó)人大已經(jīng)探索性地開展了四項(xiàng)法律出臺(tái)前的評(píng)估工作。立法前評(píng)估工作要實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，凡是涉重大改革事項(xiàng)的立法，出臺(tái)前都要進(jìn)行評(píng)估，保證立法的科學(xué)質(zhì)量，保證改革的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。立法前評(píng)估有綜合性評(píng)估和單項(xiàng)評(píng)估，可以結(jié)合運(yùn)用。要建立評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估方法，使評(píng)估活動(dòng)規(guī)范化運(yùn)作，提高評(píng)估質(zhì)量。前評(píng)估內(nèi)容可以逐步擴(kuò)大，包括立法合法性評(píng)估、可操作性評(píng)估、改革目標(biāo)方向評(píng)估、改革風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、立法廉潔評(píng)估（防止部門利益法制化問題和地方保護(hù)問題）、立法民主評(píng)估、立法組織協(xié)調(diào)評(píng)估等等。要研究前評(píng)估的主體問題、啟動(dòng)時(shí)間問題，對(duì)立法活動(dòng)的影響力問題等。

    對(duì)立法中關(guān)鍵性條款和有重大爭(zhēng)議的條款召開聽證會(huì)，是民主立法、科學(xué)立法的要求。上海探索多年立法聽證會(huì)小型化，社區(qū)化，值得堅(jiān)持和總結(jié)。探索把聽證小型化、社區(qū)化這項(xiàng)工作和代表參與立法工作結(jié)合起來，讓代表帶著立法問題下社區(qū)聯(lián)系選民，聽取意見。這不僅對(duì)立法民主是一個(gè)推動(dòng)，對(duì)代表參與立法是一個(gè)推動(dòng)，而且對(duì)于代表積極回應(yīng)群眾意見也是一個(gè)推動(dòng)。