為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和發(fā)展新常態(tài)的需要，國務(wù)院和有關(guān)部門連續(xù)發(fā)布相關(guān)政策文件，建立公共部門與私人部門之間的合作機(jī)制，也稱PPP公私合作，鼓勵社會資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域投資建設(shè)。

　　但是，在推動PPP公私合作，鼓勵社會資本投資重點(diǎn)領(lǐng)域過程中，各地沒有對“公共服務(wù)項(xiàng)目”和“非公共服務(wù)項(xiàng)目”做出劃分和界定。而是對公共服務(wù)項(xiàng)目和非公共服務(wù)項(xiàng)目提出了相同的價格機(jī)制、審批機(jī)制、取費(fèi)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制等實(shí)施意見。

　　國務(wù)院對重點(diǎn)領(lǐng)域的界定劃分為四個方向，即公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施。這表明公共服務(wù)項(xiàng)目與資源環(huán)境項(xiàng)目、生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是有區(qū)別的。雖然后者有些項(xiàng)目與公共服務(wù)項(xiàng)目有重疊有交叉，但后者中的其它非公共服務(wù)項(xiàng)目不能與前者完全等同起來。

　　在各地公布的數(shù)量眾多的PPP項(xiàng)目中，除城鄉(xiāng)供水、污水處理、垃圾處理等公共服務(wù)項(xiàng)目之外，更多的項(xiàng)目是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、能源建設(shè)、開發(fā)區(qū)建設(shè)等非公共服務(wù)項(xiàng)目。而對這兩類項(xiàng)目的運(yùn)營和監(jiān)管政策完全相同，似乎不妥，因?yàn)閮烧咴谝韵抡呓缇�上是有嚴(yán)格區(qū)別的。

　　第一，是審批程序上的區(qū)別。原則講，私人投資和私人物品的生產(chǎn)是不需要審批的。但供水、燃?xì)獾裙卜⻊?wù)項(xiàng)目有著嚴(yán)格的審批制度和規(guī)定。因?yàn)楣卜⻊?wù)項(xiàng)目直接涉及到社會公眾的健康、安全、利益等公共權(quán)益。PPP之后，雖然是私人資本、社會資本可以投資或經(jīng)營重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目，但重點(diǎn)領(lǐng)域中的公共服務(wù)項(xiàng)目的公益性并沒有改革，如果把本該審批的公共服務(wù)項(xiàng)目的審批都放開，都改成核準(zhǔn)或備案，將直接影響到社會公共安全和公共利益。有些地方因?yàn)槭巧鐣Y本投資了，項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計、建筑施工等都由投資方自行組織設(shè)計、自己委托施工，簡化了相關(guān)的審批程序。這無疑對公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)營安全帶來隱患。

　　第二，是價格管理上的區(qū)別。公共服務(wù)的價格管理是明確和規(guī)范的，非公共服務(wù)項(xiàng)目的價格是市場說了算的。兩者在價格管理上的最大區(qū)別，在于公共服務(wù)價格是政府定價，而非公共服務(wù)產(chǎn)品價格是市場定價。有地方文件規(guī)定，社會資本投資重點(diǎn)領(lǐng)域，不能取得合理收益時，安排財政資金對社會資本進(jìn)行合理補(bǔ)償。這樣的政策看上去很誘人，但落實(shí)很難。公共財政能夠滿足公共服務(wù)項(xiàng)目的支出已經(jīng)不易。鼓勵社會資本投資本身已經(jīng)表明公共財政能力的不足。2015年始，地方政府每年到期的債務(wù)，負(fù)擔(dān)著實(shí)沉重，如再有大規(guī)模社會投資的收益靠財政資金補(bǔ)償，能否做到，不言自明。有些地方提出要將政府的定價權(quán)、收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目企業(yè)，這樣的做法與私人物品的生產(chǎn)定價如出一轍。與其如此，不如將這樣的項(xiàng)目直接劃入私人物品的生產(chǎn)分類中，也不需要政府的合作和參與。

　　第三，是資產(chǎn)處置上的區(qū)別。堅持公共服務(wù)項(xiàng)目資產(chǎn)的公有，是必要的。這不僅是政府維護(hù)社會公共權(quán)益的需要，也是實(shí)行PPP、尋求更高的運(yùn)營效率的需要，因?yàn)轫?xiàng)目是公有的，才會有BOT、TOT等合作方式，也才會有經(jīng)營期限到期后的政府再次競標(biāo)委托經(jīng)營過程。如果項(xiàng)目是私有的，就不存在再次委托了，因?yàn)樗接姓呖梢砸恢苯?jīng)營下去。即使是BOT項(xiàng)目，雖然在經(jīng)營期間內(nèi)，項(xiàng)目的資產(chǎn)可以為經(jīng)營者擁有，但在收回投資且經(jīng)營期限到期后，資產(chǎn)就不再是經(jīng)營者的，而應(yīng)當(dāng)無償轉(zhuǎn)移給政府。也只有如此，政府才可以再次組織競標(biāo)和委托。

　　公共服務(wù)項(xiàng)目資產(chǎn)的處置需要持慎重態(tài)度。因?yàn)橘Y產(chǎn)的處置權(quán)直接關(guān)系到公共服務(wù)的連續(xù)性和安全性，包括不能輕意將項(xiàng)目資產(chǎn)抵押、質(zhì)押。因?yàn)橐坏┑盅夯蛸|(zhì)押，政府將失去項(xiàng)目資產(chǎn)的處置權(quán)，失去了項(xiàng)目資產(chǎn)的處置權(quán)，又怎么保障公共服務(wù)的連續(xù)性，怎么維護(hù)公共權(quán)益？有些地方還提出公共服務(wù)項(xiàng)目上市和證卷化，這有悖公共服務(wù)項(xiàng)目的公益性，也不適宜公共服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營特點(diǎn)，因?yàn)樯鐣娫谫徺I服務(wù)時，不僅要付出項(xiàng)目投資的貸款收益，還要再付出上市的股票收益。

　　公共服務(wù)中有公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，雖然有非經(jīng)營性和經(jīng)營性之分，但它們的基本屬性是一致的，那就是它們都是公共服務(wù)都具有公益性。重點(diǎn)領(lǐng)域中投資項(xiàng)目，如果不加以區(qū)分公共服務(wù)項(xiàng)目和非公共服務(wù)項(xiàng)目，不僅會對公共權(quán)益帶來損失，也不利于PPP公共合作的順利推進(jìn)。