《自貿(mào)區(qū)條例》作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“基本法”，是可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的重要載體。立法決策者審時(shí)度勢、敢于擔(dān)當(dāng)，準(zhǔn)確把握立法時(shí)機(jī)；立法過程是以立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革發(fā)展、實(shí)現(xiàn)改革決策與立法決策協(xié)調(diào)同步的一次成功的實(shí)踐探索，也是本市科學(xué)立法、民主立法又一次生動(dòng)的演繹

　　社會(huì)廣為關(guān)注的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（以下簡稱《自貿(mào)區(qū)條例》）日前已經(jīng)上海市人大常委會(huì)表決通過，并自2014年8月1日起施行。該條例作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“基本法”，集實(shí)施性法規(guī)、自主性法規(guī)、創(chuàng)制性法規(guī)這三類地方性法規(guī)的性質(zhì)于一身，堪稱上海地方立法史上最具影響的“第一法”，將給自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試提供更加有力的法律支撐，并將成為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的重要載體。

　　審時(shí)度勢 敢于擔(dān)當(dāng)

　　自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試是新形勢下黨中央、國務(wù)院賦予上海市的一項(xiàng)神圣而艱巨的使命，市人大常委會(huì)按照十屆市委五次會(huì)議要求，緊緊圍繞全市大局謀劃立法工作，將制定該條例作為今年立法工作的重中之重。市政府高度重視《條例》起草的組織協(xié)調(diào)，起草過程中與各有關(guān)部門協(xié)調(diào)的深度、廣度、力度在上海地方立法史上前所未有，確保了立法程序如期啟動(dòng)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試起步不到一年，相關(guān)制度創(chuàng)新尚待實(shí)踐檢驗(yàn)，國家有關(guān)部門的支持性政策正在持續(xù)推出，條例的立法條件是否具備，立法時(shí)機(jī)是否成熟，這些問題引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注，也需要立法決策者冷靜思考、謀定思動(dòng)。

　　在全面深化改革的新時(shí)期，立法工作面臨新情況、新問題，既要遵循立法的科學(xué)規(guī)律，又要敢于擔(dān)當(dāng)，以與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)態(tài)度積極回應(yīng)特殊時(shí)期對立法的特殊需求。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)肩負(fù)的特殊使命要求立法決策者審時(shí)度勢，及時(shí)出臺(tái)條例。首先，為貫徹落實(shí)重大改革都要于法有據(jù)的要求，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試迫切需要加強(qiáng)法律層面的頂層設(shè)計(jì)。與其安之若素，坐而論道，不如就先行先試亟需規(guī)范、立法條件相對成熟的事項(xiàng)先行立法，確�，F(xiàn)階段的先行先試得以在法治的軌道上推進(jìn)，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再修改、完善現(xiàn)行條例。這種非畢其功于一役的立法方式更加符合立法規(guī)律。其次，以建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為標(biāo)志的新一波的改革浪潮正蓄勢待發(fā)，按照中央要求，上海要盡快推出一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試哪些事項(xiàng)，通過什么方式先行先試，都需要上升到制度層面，固化為相關(guān)的法律制度。最后，按照國務(wù)院要求，上海要通過地方立法建立與試點(diǎn)要求相適應(yīng)的試驗(yàn)區(qū)管理制度。鑒于建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是事關(guān)上海當(dāng)前和長遠(yuǎn)發(fā)展的頭等大事，這一具有戰(zhàn)略意義的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律效力更高、權(quán)威性更強(qiáng)的地方性法規(guī)予以規(guī)范。

　　凝聚共識(shí) 集中民智

　　自貿(mào)區(qū)的建設(shè)需要舉全市之力，《自貿(mào)區(qū)條例》的立法需要充分尊重人民首創(chuàng)精神，凝聚社會(huì)共識(shí)，悉心聽取民意、廣泛集中民智。在常委會(huì)兩次審議中，全體組成人員以強(qiáng)烈的責(zé)任心、使命感積極投入各項(xiàng)立法活動(dòng)；條例草案修改過程中，廣泛聽取市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大代表及部分市政協(xié)委員意見，做到了“三級代表全覆蓋”；條例草案在報(bào)刊、網(wǎng)站全文公布，并通過“上海發(fā)布”微博微信平臺(tái)征求意見。立法部門還舉行“立法開放日”活動(dòng)，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)綜合服務(wù)大廳面對面聽取市民的意見；一些外國駐華機(jī)構(gòu)以及兄弟省市有關(guān)單位、個(gè)人積極建言獻(xiàn)策，提出系統(tǒng)的修改意見和建議；專家學(xué)者積極開展研究論證，并提交專家建議稿�？梢哉f，條例的立法過程是本市科學(xué)立法、民主立法又一次生動(dòng)的演繹。

　　獨(dú)辟蹊徑 攻堅(jiān)克難

　　《自貿(mào)區(qū)條例》的立法無先例可循，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制保障領(lǐng)域的先行先試，其立法過程折射出以立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革發(fā)展、實(shí)現(xiàn)改革決策與立法決策協(xié)調(diào)同步在立法理論與實(shí)踐層面亟需破解的難題：既要解放思想、大膽探索，又要嚴(yán)格遵循法制統(tǒng)一原則，不僭越立法權(quán)限；既要以法律規(guī)范固化現(xiàn)行先行先試的舉措，又要為未來的制度創(chuàng)新留下空間；既要遵從國內(nèi)法律制度，又要對接國際通行規(guī)則。對地方立法工作來說這無疑是一場嚴(yán)峻的考驗(yàn)，需要立法工作變革創(chuàng)新，善于運(yùn)用獨(dú)辟蹊徑的立法智慧。

　　具體來說，制定條例的立法難點(diǎn)在于如何處理好五個(gè)關(guān)系：一是“大膽闖、大膽試、自主改”與“法治環(huán)境規(guī)范”、“于法有據(jù)”的關(guān)系。“大膽闖、大膽試、自主改”應(yīng)堅(jiān)持在法治的軌道上推進(jìn)，以“法制環(huán)境規(guī)范”為前提，任何于法無據(jù)的舉措注定了無法成為可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。但也要防止被“于法有據(jù)”束縛了“大膽闖、大膽試、自主改”的積極性、主動(dòng)性。從實(shí)踐看，并非所有先行先試事項(xiàng)現(xiàn)階段都需要或者能夠立即入法，唯有經(jīng)過壓力測試取得成功的經(jīng)驗(yàn)才具備入法的條件。二是地方立法的受制性與立法引領(lǐng)性、前瞻性的關(guān)系。投資、貿(mào)易、金融、稅收等先行先試事項(xiàng)均涉及國家事權(quán)，屬于國家專屬立法權(quán)事項(xiàng)，地方立法只能作實(shí)施性規(guī)定，創(chuàng)制性的空間非常有限，條例進(jìn)一步拓寬思路，挖掘立法的政策依據(jù)、實(shí)踐依據(jù)，充實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的若干方向性規(guī)定。三是條例與《總體方案》、中央各部委政策文件之間的關(guān)系。條例在準(zhǔn)確解讀政策的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有的政策性規(guī)定的核心內(nèi)容進(jìn)行概括、提煉，并將政策語言轉(zhuǎn)化為“法言法語”，使條例的立意高于政策，條例的內(nèi)容既源于《總體方案》，又高于《總體方案》。四是先行先試的探索性與立法穩(wěn)定性、規(guī)范性的關(guān)系。條例在立法方式、條文表述上注重適應(yīng)性，既能滿足現(xiàn)階段先行先試的需求，又能應(yīng)對國家層面相關(guān)法律、行政法規(guī)可能出現(xiàn)的調(diào)整變化。五是立法內(nèi)容的簡與繁、寫與不寫、詳寫與略寫的關(guān)系。立法者注重更新觀念，改變“正面清單”的思維定勢。采用“負(fù)面清單”的立法思維，秉持“法無禁止皆可為”的法治精神，充分賦予市場主體參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的廣闊空間。在條款的表述、取舍方面，條例按照“立意高一點(diǎn)、條文少一點(diǎn)”的思路，從“可復(fù)制、可推廣”和“預(yù)留制度創(chuàng)新空間”的角度，力圖使條例更具指導(dǎo)性、引領(lǐng)性，以便在地方立法的權(quán)限范圍內(nèi)充分釋放創(chuàng)新的制度空間。