改革和完善轉移支付制度，必須與調整現行中央和地方財政關系協同規(guī)劃，配套推進。在事權劃分方面，中央在履行好自身職責的基礎上，適度上收事權，減少職責共擔；在財權劃分方面，中央應賦予地方政府相應的財權；同時切實實現中央和地方財政關系法治化

　　國務院日前印發(fā)《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，明確了改革和完善轉移支付制度的總體目標、基本原則和主要措施。我國現行中央對地方轉移支付制度存在問題，主要源于中央和地方財權、事權劃分不清晰不匹配。因此，改革和完善轉移支付制度，必須與調整現行央地財政關系協同規(guī)劃，配套推進。

　　第一，在事權劃分方面，中央在履行好自身職責的基礎上，適度上收事權，減少職責共擔。

　　根據公共產品層次性和受益性原則，國家主權性和安全性公共產品的提供，屬于中央政府事權范圍，應完全由中央政府負責。根據央地事權劃分的原則，首先應該上收中央的事權是基本公共服務下限兜底類事權。重點包括基礎教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、基本住房、基本公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民最低生活保障等。原因主要在于：一方面基本公共服務關乎整個社會的公平性，關系到勞動力的全國自由流動；另一方面，由于體制機制方面的原因，地方政府在基本公共服務提供方面通常缺乏充分的內在激勵。在體制安排中，可考慮由中央保障基本公共服務的下限標準，在此基礎之上的改善型服務由地方政府負責籌資并組織提供，地方政府通過“錦上添花”來增強該地區(qū)對人力資本、技術等生產要素的吸引力。

　　資源環(huán)境類事權應上收中央。資源環(huán)境保護通常與地方經濟發(fā)展存在一定的沖突。近年來，中央設立了多項環(huán)保專項資金，希望以此來督促地方政府重視并加強這方面的責任，但實際效果卻不是很理想。因此，應考慮將資源環(huán)境保護事權上劃，由中央來承擔和管理，以增強環(huán)境事權管理的統籌性和一體化效應。

　　基本生存條件類事權應由中央負責，主要包括飲水、大氣、食品藥品的安全。這些最基本的生存條件類的事權，應上收中央，以避免發(fā)生問題。

　　第二，在財權劃分方面，中央應賦予地方政府相應的財權。

　　構建財權與事權相順應、財力與事權相匹配的財稅體制，是公共財政體制改革的關鍵。在上收部分事權的同時，中央應向地方政府適度下放部分財權，包括必要的稅種選擇權和一定的稅收政策制定權，乃至允許地方政府依照法定程序自主開辟地方稅種和稅源，籌集適量的用于履行事權的資金。作為權力制約，中央應具有地方稅收法律法規(guī)和政策的審批權。

　　同時，中央要進一步規(guī)范中央與地方政府間的稅收收入劃分辦法，保證地方政府能擁有主體稅種，以確保中央有能力調控總體經濟形勢，地方政府有財力實現分級預算、自求平衡。應努力使稅基劃分合理化，酌情減少共享稅。具體而言，中央政府為履行宏觀調控職能，應當掌握有利于維護統一市場、流動性強、不宜分割、具有收入再分配和宏觀經濟穩(wěn)定器功能的稅種，如個人所得稅；有利于貫徹產業(yè)政策的稅種，如消費稅；以及與國家主權相關聯的稅種，如關稅。地方政府為履行提供區(qū)域性公共產品和優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境的職能，應當掌握流動性弱、具有信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢、能與履行職能形成良性循環(huán)的稅種，如不動產稅等。

　　第三，切實實現央地財政關系法治化。

　　實踐證明，政府間財政分配關系的調整，特別是政府間事權和支出責任的劃分應以法律保障為基礎，否則高層級政府可以單方面改變低層級政府事權和支出責任配置，最終導致政府間支出責任層層下放，事權與支出責任脫節(jié)。因此，要進一步加強財政法制建設，盡快實現財稅體制改革的法治化。

　　根據我國的實際國情，可考慮制定政府間財政關系法，在法治基礎上形成新型的權利義務關系，不斷以法律形式將改革形成的中央與地方政府各自的權力范圍、權力運作方式、利益配置結構等明確下來，形成中央與地方政府之間法定的權力利益關系，從而將央地財政關系納入法制化軌道。

　　（作者系財政部科研所研究員）