本網評論員 青辰

　　剛剛過去的全國兩會上，全國人大代表、重慶索通律師事務所律師韓德云關于防止濫設濫用“電子警察”、清理不合理“電子抓拍”的建議，引起廣泛關注。會后，更有媒體將此建議列入“本屆兩會最受關注的三個‘提案’”并再上熱搜，足見輿論之重視。

　　據(jù)韓代表說，2020年全國交通罰款總額在3000億元左右，平均每車罰款逾千元。這在汽車早已進入尋常百姓家、成為人們生活必需品的今天，令人驚異。如果把公安交管部門比作一家行業(yè)大型企業(yè)，其3000億的年營收能力，足可傲視目前絕大部分央企。這當然關涉到交管執(zhí)法的效果和執(zhí)法的公平性、正當性。因此，我們有以下“三問”：

　　一問，其中有多少處罰是真正合乎法律的？

　　比如，有關統(tǒng)計顯示，在全國交通違法行為處罰中，不按規(guī)定車道行駛和違反禁令標志指示的行為比較多。在“電子警察”密集的地區(qū)，如北京某高速路段，產生的機動車違反禁止標線指示的罰款，一個月內曾高達40790起，平均每天1359起。那么，問題在于，在類似這樣的一些違章高發(fā)點，道路規(guī)劃建設科不科學？交通標志線的施劃和禁令的設置合不合理？有沒有經過嚴格論證？有沒有履行公開公告等法定程序？有沒有根據(jù)“道路通行條件”的法律規(guī)定，及時研究改進以避免“多數(shù)人違法陷阱”？

　　比如，近年來，各地“電子眼”發(fā)展迅猛，基本占領全國主要路網和城市街巷，但目前，國家層面對于“電子警察”的審批、采購、配備、設置、標準、使用、程序、檢測等尚缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)規(guī)范。一些地方以法律效力層次很低的文件為依據(jù)行事，出現(xiàn)了以“奇葩花樣限速”為代表的濫設濫用“電子警察”現(xiàn)象。問題在于，這里面，是否存在部門利益驅動？是否存在以罰代管、罰款使用不公開不透明等問題？

　　比如，群眾對路邊停車處罰問題一直有意見。在許多城市，不管是臨時停還是長時停，也不管是否妨礙了交通秩序和通行，更不管是什么原因和理由，只要你被拍到在路邊非車位內停車，交管部門會一律認定為“違法停車”，并按罰款200元、記3分的最高限處罰。問題在于，這樣的處罰是否符合行政處罰法和道路交通安全法關于區(qū)分違法行為事實、情節(jié)、性質以及社會危害程度的原則？這樣的所謂“違法”認定是否符合法律精神？是否具有法治價值？

　　二問，其中有多少處罰與交通協(xié)管員有關？

　　如今，漫步城市道路街頭，時?？梢姶┧笥诖蠼中∠铩皩Ｋ尽苯o違停車輛拍照并粘貼“違法告知單”的交通協(xié)管員。他們腳踏統(tǒng)配單車、手持警用攝像器材，每日在街頭奔波、忙碌，既有效彌補了警力的不足，也使得“電子警察”的處罰數(shù)量和能力大為提升。

　　然而，有關這些交通協(xié)管員是否具有執(zhí)法權的問題，一直廣受爭議。盡管交管部門聲稱，協(xié)管員的行為并非執(zhí)法，只是協(xié)助民警收集車輛違法證據(jù)，但實際情況是，他們大多為獨立或兩人一組上街對違章車輛進行拍照取證貼單，多數(shù)時候并沒有民警現(xiàn)場帶領指揮。問題在于，用警用電子設備對違停車輛拍照并作為處罰依據(jù)，本質上難道不是一種本該由民警實施的執(zhí)法調查取證行為么？而對違法行為進行告知，則是行政處罰程序的必備要件，又豈能人為割裂開來？

　　實際上，根據(jù)行政處罰法規(guī)定，行政處罰應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施且執(zhí)法人員不得少于兩人。執(zhí)法人員在調查或者進行檢查時，應當主動向當事人或者有關人員出示執(zhí)法證件。公安部制定的道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定在第十二條也明示，對違法停放的機動車“粘貼違法停車告知單，并采取拍照或者錄像方式固定相關證據(jù)”的執(zhí)法主體只有一個：交通警察。

　　與“電子警察”的上述情況相似，目前我國也沒有統(tǒng)一的規(guī)范管理交通協(xié)管員的法律法規(guī)。一些地方為便于開展工作，制定了道路交通協(xié)管員管理辦法，賦予協(xié)管員上路抓拍貼單的權力，但多為部門內部規(guī)定，并不對外公開。問題在于，根據(jù)法治原則和法律規(guī)定，不能公開的內部文件，又怎能作為公開執(zhí)法和進行行政處罰的依據(jù)？

　　三問，交通處罰是目的還是手段？

　　“電子警察”的設置、運行包括其大數(shù)據(jù)的分析應用，都應該有利于保障公共交通有序暢通，有利于維護人民群眾通行權益，有利于提升人民群眾交通生活的獲得感幸福感安全感，而不是相反。這是一個良法善治社會的基本共識。

　　問題在于，“電子警察”的大量使用，除了使交通執(zhí)法處罰能力顯著提升外，對于實現(xiàn)道路交通法的若干重要立法宗旨而言，其價值該如何評估？

　　比如，道路交通安全法在總則中，有“提高通行效率”、“遵循依法管理、方便群眾的原則，保障道路交通有序、安全、暢通”的明確要求。那么，遍布城市街巷的“電子警察”及其背后巨大的“科技強警”投入，治理交通擁堵的實際效果如何？一個顯而易見的事實是，各大中城市的擁堵已成頑癥痼疾且愈演愈烈。

　　比如，現(xiàn)實生活中，群眾對“電子警察”的一個切身感受是：一方面，對于廣大尊法守法司機的一丁點違章行為都“零容忍”——“一不留神就被拍被罰”；另一方面，對于社會反映強烈的一些突出問題，比如渣土車、大貨車、非機動車和電動車等肆意逆行、闖紅燈以及交通肇事逃逸等嚴重違法行為，其治理能力和效果卻亟待提高。

　　比如，韓代表認為，“‘電子警察’在很多路段的設置和使用，不僅未能有效保障行路安全，反而給正常交通秩序帶來安全隱患（比如使用超強閃光裝置等），更成為交管部門基于私利擴張的‘罰款陷阱’?！薄氨緛磉@是一個提高執(zhí)法效率，保證執(zhí)法公正性的措施，現(xiàn)在卻變成一個有部門利益驅動、讓民眾深感不適的手段?！彼€提出，一些地方“電子警察”濫設濫用的背后，還有合作公司的助推。

　　執(zhí)法導向是否存在偏頗？大面積“非接觸式處罰”的社會效果究竟如何？真正客觀反映人民群眾切身感受的調查數(shù)據(jù)有沒有？

　　我們已經進入新發(fā)展階段，發(fā)展環(huán)境已經與當年制定道路交通安全法的時候有了很大不同。交通立法執(zhí)法工作是不是都應以新發(fā)展理念為指引與時俱進？

　　當前，根據(jù)中央部署，一場針對政法隊伍的大規(guī)模教育整頓活動正在全國范圍內展開。上述“三問”對于有關部門而言，是一道難度不小的考題。而其解題思路必然是：堅持以人民為中心，從群眾最期盼的事情做起，從群眾最不滿意的地方改起。