巡視制度是中國每個朝代的君主都采用的一種監(jiān)督行政官員的監(jiān)察形式（懷卿 供圖）

　　巡視制度是中國每個朝代的君主都采用的一種監(jiān)督行政官員的監(jiān)察形式，目的是震懾百官，鞏固和強(qiáng)化其統(tǒng)治地位，因此在國家監(jiān)督體制中具有舉足輕重的地位和作用。

　　古代巡視制度的幾個特點(diǎn)

　　從監(jiān)察對象看，古代巡視制度主要是針對各級官員，防止其對君主不忠、謀反或違法亂紀(jì)，為鞏固和強(qiáng)化君權(quán)服務(wù)。從職能上看，巡察官員主要有五項職責(zé)：一是監(jiān)督朝政，駁正違失；二是糾彈百官，察舉非法；三是檢查政務(wù)，考察民情；四是推鞫獄訟，審錄冤枉；五是廣施恩惠，舉薦人才。如果要總結(jié)一下，中國古代巡視制度具有如下特點(diǎn)：

　�。�1）官員職責(zé)明確，有完備的法規(guī)依據(jù)和法規(guī)保障。如漢代的《刺史六條問事》、隋代的《刺史巡察六條》、唐代《巡察六條》以及明代的《出巡相見禮儀》、《奏請差點(diǎn)》、《巡歷事例》等，都是專門的巡察法規(guī)。此外，中央巡察官員的權(quán)力直接來源于君主，只對君主負(fù)責(zé)，不受其他部門干擾，便于獨(dú)立行使職權(quán)。

　�。�2）官員出巡具有很大的權(quán)威性。由于代表君主行使監(jiān)察權(quán)，巡察官員能夠“以小監(jiān)大”、“以卑督尊”，如漢代刺史的秩位只有六百石，卻能監(jiān)察二千石的地方長官。而且巡察官威勢極大。在唐代，有“御史出巡，地動山搖”的說法。在明代，巡按御史雖然只有七品，但即便是三品以上的布政使、按察使等地方大員也“唯唯承命”，州縣的一般官員更是“迎跪道旁，倘遇風(fēng)雨，即知府亦陷膝泥中”。

　�。�3）出巡時間有充分保證。漢武帝時的刺史，每年8月下去巡察，年底結(jié)束，有4個月的工作時間。唐代監(jiān)察御史出巡可達(dá)半年之久。明代巡按御史有大半年的時間在各自的巡視區(qū)視察。這些官員長期流動，一般不長駐一地，沒有固定的辦公場所，不是地方一級行政機(jī)構(gòu)。而且愈到后來，出巡時間愈長，明清時的“巡撫”甚至成了地方一級行政長官。

　　（4）注重對巡察官權(quán)限的設(shè)置。按照顧炎武的說法，中國古代監(jiān)察官的特點(diǎn)是“人眾、秩卑、權(quán)重、職廣、位顯”�！叭吮姟笔侵钙湓谡畽C(jī)構(gòu)系列中占有一定的比例，而且兼負(fù)監(jiān)察職責(zé)的官員往往更多：“秩卑”是指其品級較低。明代監(jiān)察御史秩正七品，同地方縣官，給事中則只有從七品：“權(quán)重”是指其權(quán)限較大，具有相對獨(dú)立性：“職廣”是指其職責(zé)十分廣泛：“位顯”是指其地位非常顯要。這樣定位是保證巡察官員能夠無所顧忌，不畏權(quán)貴，獨(dú)立行使監(jiān)察、懲處大權(quán)。

　　但是，從本質(zhì)上看，無論是監(jiān)察制度還是巡視制度都是“人治”而非現(xiàn)代意義的“法治”。盡管其制度有“法規(guī)”依據(jù)，在“朕言即法”的封建時代，“法”既不能代表人民的意志，也不能反映人民的利益。也就是說，它在本質(zhì)上是為君主集權(quán)服務(wù)的，是為了帝王的“江山永固”，最終維護(hù)的是統(tǒng)治集團(tuán)和官僚階級的利益。由于巡視制度有懲治腐敗的一面，在一定程度上得到了老百姓的擁護(hù)。巡視制度與西方以“分權(quán)”為特征的橫向權(quán)力制衡也有不同，其權(quán)力來源是君主，是用“君權(quán)管臣權(quán)”，而君權(quán)是不受限制的。一句話，古代巡視制度是為維護(hù)君權(quán)而設(shè)置的，是“王霸之術(shù)”的一種具體形式。

　　巡視制度在防止中央和地方官員與君主離心離德、結(jié)黨營私、貪污腐化等方面起到了一定的積極作用

　　在中國古代，由于生產(chǎn)力水平落后，交通信息不便，中央和地方以及中央各部門之間不能及時溝通，巡視制度在防止中央和地方官員與君主離心離德、結(jié)黨營私、貪污腐化等方面起到了一定的積極作用，在很大程度上調(diào)節(jié)了統(tǒng)治階級的內(nèi)部關(guān)系，緩和了社會矛盾，保障了國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。首先，它有助于維護(hù)中央集權(quán)統(tǒng)治和國家統(tǒng)一。由于起到了中央對地方的監(jiān)控作用，使得該制度成為我國古代社會長期沿用的一種重要的監(jiān)察方式，加強(qiáng)了中央對地方的監(jiān)控，有效地維護(hù)了封建專制主義的集權(quán)統(tǒng)治。其次，有利于防止官員貪污腐化。巡視制度注重實地考察，實地調(diào)查，主動出擊，而不是坐等吏民檢舉，在一定程度上減少了官僚主義現(xiàn)象，提高了監(jiān)察的實際效果。通過對一些不法官吏實行及時和有效的懲處，對遏制權(quán)力腐敗有一定的震懾和警戒作用。再次，有利于加強(qiáng)對地方官員的考核，做到選賢任能。巡視制度打破了通過官方行文了解官場情況的局限性，擴(kuò)大了信息來源，能夠全面直接了解官員廉潔勤政的真實情況，有利于加強(qiáng)對官員的考核，做到選賢任能。由于是君主獲取地方真實情況、進(jìn)行決策的重要依據(jù)，巡視制度常常成為中央決策系統(tǒng)的重要組成部分。但是，不能因此夸大巡視制度對反腐的“重要”作用，甚至將之作為反腐的唯一手段或主要途徑。事實上，中國歷朝歷代沒有哪一個朝代真正解決了腐敗問題。明太祖朱元璋對貪污60兩銀子的官員即“剝皮實草”、“株連九族”，也沒能阻止腐敗官員“前腐后繼”。阿克頓有一句名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗�！狈饨▽Ｖ浦贫群帽纫欢牙�，必定滋生蒼蠅和蚊子。今天滅了蒼蠅和蚊子，明天又爬出蟑螂，等抓完蟑螂，過幾天又跑出老鼠。總之，防不勝防，抓不勝抓。因此，要根治腐敗只能從制度上下功夫，改變過分集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使腐敗沒有機(jī)會。封建專制制度之所以腐敗，根本原因是官員集立法、行政和司法權(quán)于一身，所有的事情“一言而決”。由于老百姓不懂專制與腐敗天然共生，總是將希望寄托在好皇帝和清官身上，怎能不哭瞎眼睛呢？

　　中國封建王朝末期，巡視制度的“正能量”日趨減弱

　　實質(zhì)上，巡視制度也會不可避免產(chǎn)生各種弊端。首先，由于賦權(quán)過重，導(dǎo)致巡察官員權(quán)力擴(kuò)張，一方面干擾地方行政，另一方面助長其營私舞弊、貪污納賄。東漢末年，刺史對地方行政已不僅是干預(yù)，而是直接成了郡縣之上的行政長官，以致天下大亂。明清時期，巡按御史貪腐更甚，他們公然索賄，“媚上剝下，有同貿(mào)易”，致“不肖有司應(yīng)劾者，反以賄得薦，不應(yīng)薦者，多以賄薦”。由于巡視制度百弊叢生，伍廷芳痛斥其非：“既需給以盤川，又累地方之供應(yīng)。所帶不法人役，時或狐假虎威，苛索抽豐，沿途騷擾，是為耗費(fèi)病民之一害�！逼浯�，巡察官常常成為朋黨爭斗的工具。這種現(xiàn)象唐宋即有，明清更甚。明熹宗時，魏忠賢閹黨專權(quán)，許多巡察官投其門下，互相勾結(jié)，“權(quán)珰報復(fù)，反借言官以伸；言官聲勢，反借權(quán)珰以重”�？滴鯐r，左都御史王鴻緒與少詹事高士奇“植黨為奸”，招權(quán)納賄，給事中何楷等“依附壞法”。乾隆年間，左副都御史仲永檀與大學(xué)士鄂爾泰家族“結(jié)黨營私，糾參不睦之人”。再次，為了防止巡察官員腐敗，皇帝又隔三岔五派遣私人心腹，監(jiān)督包括巡察官在內(nèi)的各級官員，如此“架屋疊床”，“補(bǔ)丁之上再套補(bǔ)丁”，大大增加行政成本。如漢武帝經(jīng)常派“繡衣直指”持節(jié)到各地，察看刺史和地方官員的工作。唐明時期，太監(jiān)往往擔(dān)當(dāng)這類角色。到了清代，皇帝對手握重權(quán)的漢族大員不放心，往往派旗人充當(dāng)這類角色。正如黃宗羲所言：“用一人焉則疑其自私，而又用一人以制其私；行一事焉則慮其可欺，而又設(shè)一事以防其欺。”事實上，這是帝制的必然，也是集權(quán)制解不開的死結(jié)。第四，巡視制度在“效用論”上存在邊際效應(yīng)遞減的情況，即每用一次，其效用就會遞減一分。一方面，龐大的官僚隊伍形成了重重疊疊、錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，影響和阻止了巡察官員發(fā)揮職能；另一方面，隨著中央集權(quán)的削弱，地方勢力就會坐大，巡視制度就逐漸流于形式。中國歷朝歷代末期，巡視制度的“正能量”日趨減弱也是這個道理。

　　可以看出，封建王朝時代的巡視制度在本質(zhì)上是封建專制主義的產(chǎn)物。今天，作為人民當(dāng)家作主的國家，我國的官員不是封建官老爺，而是人民公仆，我們主要是用好的制度和法律去制約權(quán)力，從源頭上遏制腐敗，使腐敗沒有藏身之地。對于歷史上的巡察制度，我們可以“古為今用”，批判地繼承其合理內(nèi)核。同時，對于西方發(fā)達(dá)國家好的、行之有效的反腐做法，我們也要有勇氣以“拿來主義”的姿態(tài)，吸取其精華，剔去其糟粕，“洋為中用”，為建設(shè)繁榮的現(xiàn)代化法治國家服務(wù)。（作者為中國社科院法學(xué)所副研究員）

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　　巡視制度是中國古代監(jiān)察制度的主要形式，其顯著特征是皇帝和中央監(jiān)察機(jī)關(guān)定期或臨時派遣官員巡視地方，以達(dá)到監(jiān)察百官、察舉非法、反腐肅貪和懲奸除惡等作用。巡視制度是中國傳統(tǒng)的官制文化的重要組成部分，它萌芽于“三皇五帝”時代，確立于秦漢，完備于隋唐宋，成熟和強(qiáng)化于元明清時期，歷代相沿，經(jīng)久不衰。在形式上，有皇帝親自巡視，也有皇帝派遣官員代為巡視，后來逐漸發(fā)展為設(shè)立中央和地方監(jiān)察機(jī)關(guān)，派遣巡官到中央部門和地方巡視。巡視既有明察，也有暗訪。明察是公開巡官身份，所到之處，“地動山搖”；暗訪是不張聲勢地深入民間微服私訪，謂之“行路御史”。（余文 輯）