中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》推動(dòng)了生態(tài)文明建設(shè)從國(guó)家戰(zhàn)略向政府施政方向落地。生態(tài)文明建設(shè)作為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，將全面貫穿并深深融入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治與文化的各方面和全過(guò)程，構(gòu)建生態(tài)文明制度體系，對(duì)全面建成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化新格局具有重要意義。

　　健全綠色高效決策制度

　　一要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立各級(jí)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，切實(shí)把生態(tài)文明建設(shè)擺到重要位置，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決生態(tài)文明建設(shè)中的重大問(wèn)題。全面構(gòu)建政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門(mén)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)、多部門(mén)協(xié)調(diào)分工的生態(tài)文明建設(shè)工作機(jī)制，審議重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展政策及規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，討論配套的環(huán)境政策、可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)原則等。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)生態(tài)文明推進(jìn)的日常事務(wù)，按照相關(guān)規(guī)劃的時(shí)間表和路線(xiàn)圖，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量抓好生態(tài)文明的落實(shí)工作。

　　二要完善管理機(jī)制。生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室定期召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，樹(shù)立全局觀(guān)念和大局意識(shí)，全面統(tǒng)籌，全力配合，力爭(zhēng)取得最大改革效益。建立聯(lián)絡(luò)員制度，針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)管理機(jī)制政策性強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，加強(qiáng)與國(guó)家相關(guān)部門(mén)的溝通銜接，及時(shí)掌握工作動(dòng)態(tài)，緊跟中央改革進(jìn)程，找準(zhǔn)改革的切入點(diǎn)和突破口。辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和跟蹤，強(qiáng)化橫向協(xié)調(diào)，加強(qiáng)內(nèi)部督導(dǎo)，督察工作進(jìn)展；各單位積極參與，密切配合，齊抓共管，形成合力。

　　三要重視專(zhuān)家咨詢(xún)。聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)外在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域有突出成績(jī)的專(zhuān)家、學(xué)者共同組建專(zhuān)家咨詢(xún)顧問(wèn)委員會(huì)，圍繞生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作和決策需求，開(kāi)展生態(tài)文明重大決策、重要改革方案、重要規(guī)章及文件的咨詢(xún)與評(píng)估，組織重大項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、環(huán)評(píng)報(bào)告評(píng)估論證。針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，開(kāi)展深入調(diào)查和研究，向生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組提出咨詢(xún)建議。

　　建立生態(tài)有價(jià)評(píng)估制度

　　首先，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管理制度。

　　推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)管理，制定《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》或《不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)施辦法》，對(duì)土地、房屋、草原、林地、水域、灘涂、礦產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，建立健全自然資源資產(chǎn)評(píng)估制度，健全自然資源產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，制定交易目錄，完善交易規(guī)則，實(shí)施礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓工作，探索建立活化使用權(quán)、保障收益權(quán)、激活轉(zhuǎn)讓權(quán)的資源管理機(jī)制。統(tǒng)籌各項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)用途管制。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，組織實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，編制生態(tài)功能區(qū)劃實(shí)施方案，劃定基本農(nóng)田管制界限，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃和各項(xiàng)規(guī)劃的銜接，確定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界。健全節(jié)約集約使用制度，制定《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，深化國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度改革，提高土地利用效率，開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，發(fā)展低能耗綠色建筑，制定控制能源消費(fèi)總量措施。健全自然資源資產(chǎn)管理體制，摸清各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)、監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容和形式主體，梳理各部門(mén)在自然資源資產(chǎn)管理方面的職能職責(zé)，完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。

　　其次，建立生態(tài)補(bǔ)償制度。

　　健全完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立包括生態(tài)補(bǔ)償性轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)保護(hù)性轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域引導(dǎo)性轉(zhuǎn)移支付、政策性補(bǔ)助等的生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。建立生態(tài)補(bǔ)償性轉(zhuǎn)移支付制度，以生態(tài)能值為基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境破壞度越低，生態(tài)外溢價(jià)值越高，補(bǔ)償?shù)某潭群土Χ仍酱�。建立生態(tài)保護(hù)性轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)各地通過(guò)自身財(cái)力安排的生態(tài)保護(hù)支出進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助。建立區(qū)域引導(dǎo)性轉(zhuǎn)移支付制度，引導(dǎo)提高所轄生態(tài)功能區(qū)基本公共服務(wù)水平，實(shí)施跨區(qū)生態(tài)補(bǔ)償及保護(hù)，重點(diǎn)解決禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的各類(lèi)保護(hù)和發(fā)展問(wèn)題。建立政策性補(bǔ)助制度，對(duì)于國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)面積占比較高、轄區(qū)內(nèi)有跨區(qū)大型水庫(kù)等生態(tài)外溢性較大的地方，以及資源枯竭城市的生態(tài)恢復(fù)和地質(zhì)災(zāi)害治理給予補(bǔ)助。

　　加快建立重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)償機(jī)制。以流域水生態(tài)保護(hù)為總目標(biāo)，積極開(kāi)展國(guó)家重要濕地和國(guó)家濕地公園生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)，探索濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。針對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，完善礦山生態(tài)恢復(fù)保證金制度，提高保證金繳納標(biāo)準(zhǔn)，改革繳納和退還方式，對(duì)于重金屬礦區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)周邊礦區(qū)、礦業(yè)城市、歷史遺留礦區(qū)，建立礦山生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。在重點(diǎn)旅游區(qū)適時(shí)開(kāi)展旅游業(yè)反哺機(jī)制。提高水電開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和力度。建立生態(tài)移民安置機(jī)制。綜合運(yùn)用政策、智力、資金等補(bǔ)償手段，多渠道促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度落實(shí)。

　　逐步建立市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制。積極推進(jìn)森林碳匯交易試點(diǎn)，研究建立具有主要樹(shù)種的碳匯計(jì)量參數(shù)與模型，研究開(kāi)發(fā)相關(guān)林業(yè)碳匯項(xiàng)目方法學(xué)。探索開(kāi)展森林碳匯補(bǔ)償試點(diǎn)，建立森林碳匯補(bǔ)償市場(chǎng)形成機(jī)制，培育森林碳匯補(bǔ)償市場(chǎng)需求機(jī)制。推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度。發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，探索節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)、森林碳匯交易。建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理，進(jìn)一步加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善污水處理設(shè)施社會(huì)化運(yùn)行制度。推進(jìn)排污權(quán)交易、碳減排量交易的市場(chǎng)建設(shè)，建立碳排放量和污染物排放量的企業(yè)層次的數(shù)據(jù)庫(kù)，建立排放指標(biāo)的收儲(chǔ)、分配和回收制度，發(fā)展新型交易品種，逐步建立橫向的排放權(quán)交易市場(chǎng)。探索發(fā)展基于碳資產(chǎn)的金融衍生產(chǎn)品與工具。

　　完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度

　　第一，推進(jìn)新環(huán)保法全面落地。新環(huán)保法明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法則，規(guī)定了地方政府、企事業(yè)單位和公眾的環(huán)境保護(hù)權(quán)力、責(zé)任與義務(wù)。目前，我國(guó)已有30部涉及環(huán)境保護(hù)的法律、90部相關(guān)的行政法規(guī)，初步形成了環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系�！董h(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系中處于重要的基礎(chǔ)性地位，相當(dāng)于環(huán)境領(lǐng)域的上位法，其他環(huán)境保護(hù)的單項(xiàng)法律，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，在修訂和執(zhí)行中都應(yīng)遵循并服從于《環(huán)境保護(hù)法》。因此，推進(jìn)新環(huán)保法全面落地，可以為建設(shè)生態(tài)文明提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和法制保障。

　　第二，探索生態(tài)紅線(xiàn)管控制度。劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的目的是建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，對(duì)生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進(jìn)人口、資源、環(huán)境相均衡，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益相統(tǒng)一。在生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的框架下，應(yīng)加快推動(dòng)構(gòu)建生態(tài)功能保障基線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)和自然資源利用上線(xiàn)三大體系。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度和資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，開(kāi)展資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)。根據(jù)生態(tài)紅線(xiàn)要求，研究制定生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)管理辦法和措施，嚴(yán)守劃定的森林、濕地、物種等生態(tài)紅線(xiàn)，加大對(duì)越線(xiàn)行為的懲戒。逐步把生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域保護(hù)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，明確保護(hù)資金的財(cái)政撥款渠道，確保生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域的各項(xiàng)工作資金得到保障。

　　第三，完善污染物排放監(jiān)督體制。一是完善污染物排放許可制，實(shí)行污染物排放總量控制制度。盡快在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制，規(guī)范污染物排放行為，禁止無(wú)證排污和超標(biāo)準(zhǔn)、超總量排污。企事業(yè)單位是污染排放的主體，要實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，推進(jìn)行業(yè)性和區(qū)域性特征污染物總量控制，使污染減排與行業(yè)優(yōu)化調(diào)整、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善緊密銜接，做到增產(chǎn)不增污或增產(chǎn)減污。二是構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)督所有污染物排放管理體制。應(yīng)當(dāng)把改善環(huán)境質(zhì)量作為環(huán)保工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，對(duì)工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動(dòng)源等污染源排放的污染物，對(duì)大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管。嚴(yán)格環(huán)境法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行綜合管理，實(shí)現(xiàn)要素綜合、職能綜合和手段綜合，實(shí)現(xiàn)污染治理的全防全控。協(xié)調(diào)處理好污染治理、總量減排、環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)系，把環(huán)境質(zhì)量反降級(jí)作為剛性約束條件，確保區(qū)域、流域、海域的環(huán)境質(zhì)量不降低，生態(tài)服務(wù)功能不下降。

　　第四，健全環(huán)境預(yù)警聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是健全資源環(huán)境承載能力預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制。一定地域的資源稟賦和環(huán)境容量限定著其所能支撐的經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模，決定著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)產(chǎn)品提供能力，也是生態(tài)文明的重要標(biāo)志。應(yīng)當(dāng)以流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的狀況及其變化、損害健康的重點(diǎn)污染源和污染物排放情況為基礎(chǔ)，構(gòu)建監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)水土資源和環(huán)境容量超載區(qū)域及時(shí)亮紅燈，促進(jìn)發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局的調(diào)整優(yōu)化。二是建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。抓好森林、濕地、海洋等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)修復(fù)，促進(jìn)流域、沿海陸域和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良性互動(dòng)，促進(jìn)沿海陸域流域和近岸海域之間、流域上下游不同行政區(qū)域之間、自然保護(hù)區(qū)和重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)內(nèi)外之間的統(tǒng)籌保護(hù)。建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)大氣污染防治的重點(diǎn)區(qū)域陸續(xù)建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；對(duì)于水污染防治，根據(jù)陸地和海洋國(guó)土空間的統(tǒng)一性，把海洋環(huán)境保護(hù)與陸源污染防治結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)與流域污染防治有效銜接。

　　第五，強(qiáng)化公眾參與監(jiān)督機(jī)制。生態(tài)文明制度建設(shè)要更好地發(fā)揮群眾和社會(huì)組織的作用，充分體現(xiàn)政府、公民、企業(yè)和其他社會(huì)組織共同參與生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程。要大力宣傳生態(tài)文明理念和環(huán)境保護(hù)知識(shí)，提高全民的環(huán)境意識(shí)。強(qiáng)化環(huán)境信息公開(kāi)，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。及時(shí)公開(kāi)涉及民生、社會(huì)關(guān)注度高的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、企業(yè)污染物排放等信息，主動(dòng)向社會(huì)通報(bào)環(huán)境狀況和突發(fā)環(huán)境事件。對(duì)涉及群眾利益的重大決策和建設(shè)項(xiàng)目，廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和建議。引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)一步真實(shí)、客觀(guān)地公開(kāi)環(huán)境信息，監(jiān)督企業(yè)按規(guī)定公開(kāi)污染物排放自行監(jiān)測(cè)信息。加強(qiáng)環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)。暢通環(huán)保信訪(fǎng)、12369環(huán)保熱線(xiàn)等信訪(fǎng)投訴渠道，實(shí)行有獎(jiǎng)舉報(bào)，鼓勵(lì)環(huán)境公益訴訟。建立政府相關(guān)部門(mén)協(xié)作機(jī)制，完善政府、企業(yè)和社團(tuán)組織的環(huán)境保護(hù)參與互動(dòng)機(jī)制。

　　推行生態(tài)優(yōu)先考核制度

　　一方面，要建立獎(jiǎng)懲分明考核制度。黨的十八大報(bào)告指出，要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。因此，必須徹底轉(zhuǎn)變觀(guān)念，摒棄以GDP論英雄的思想。根據(jù)主體功能定位實(shí)行差別化的評(píng)價(jià)考核制度，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考核目標(biāo)體系、考核辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制。加強(qiáng)資源環(huán)境統(tǒng)計(jì)和核算，取消對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和生態(tài)脆弱的國(guó)家級(jí)貧困地區(qū)生產(chǎn)總值的考核，弱化重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生產(chǎn)總值考核，執(zhí)行以生態(tài)保護(hù)、環(huán)境要素質(zhì)量、低碳環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等指標(biāo)為主的政績(jī)考核，將其納入地方人民政府績(jī)效考核。對(duì)考核優(yōu)良的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)考核不合格的部門(mén)實(shí)施問(wèn)責(zé)，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容和干部選拔任用的重要依據(jù)。

　　另一方面，要建立生態(tài)損害追究制度。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，制定自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的總體框架，開(kāi)展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表基礎(chǔ)理論和核算方法的研究。探索領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)損益審計(jì)制度和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，對(duì)各級(jí)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，對(duì)造成重大生態(tài)環(huán)境損害的行為追究行政或刑事責(zé)任。落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制和刑事責(zé)任追究制，推動(dòng)建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任終身追究制度。建立企業(yè)環(huán)保責(zé)任追究制度，震懾企業(yè)違法排污行為，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，將生態(tài)環(huán)境的損害列入賠償范圍。建立環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制，合理鑒定、測(cè)算生態(tài)環(huán)境損害范圍和程度，為落實(shí)環(huán)境責(zé)任提供有力支撐。

　　生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。加快生態(tài)文明制度建設(shè)是深化體制改革的重要抓手，更是建設(shè)美麗中國(guó)的系統(tǒng)保障。加快生態(tài)文明制度建設(shè)，必須健全綠色高效決策制度，建立生態(tài)有價(jià)評(píng)估制度，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度與推行生態(tài)優(yōu)先考核制度，從而使生態(tài)文明制度與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的各項(xiàng)制度相互銜接。（作者單位：環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所）