世界各國因行政體制、歷史沿革、自然地理、環(huán)境特征等不同，水治理體制復(fù)雜多樣，且往往與資源環(huán)境治理體制交織。在研究討論水治理體制時(shí)，往往存在國際經(jīng)驗(yàn)隨意裁剪、做法簡單化取舍、水和水資源概念混用、管理組織和機(jī)制不分等問題，導(dǎo)致一些發(fā)展演變趨勢和內(nèi)在規(guī)律難以厘清�？茖W(xué)把握和還原分析國際水治理機(jī)制體制經(jīng)驗(yàn)，對于完善我國水治理機(jī)制體制、提高我國治水效率具有重要的參考價(jià)值。

　　九龍治水是治水機(jī)制癥結(jié)所在？

　　問題核心不在于多個(gè)主體參與治理，而在于水治理體制過分破碎化

　　水常常表現(xiàn)為水環(huán)境介質(zhì)（納污溶劑）和水生態(tài)系統(tǒng)載體，是資源特征、環(huán)境特征、生態(tài)特征的綜合體。

　　從水的內(nèi)涵出發(fā)，水具有自然屬性、社會(huì)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和生態(tài)屬性。水的自然屬性是發(fā)揮其他3種屬性的基礎(chǔ)和前提。在自然屬性與生態(tài)屬性關(guān)聯(lián)下，表現(xiàn)為水的自然生態(tài)功能；在自然屬性與社會(huì)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性關(guān)聯(lián)下，表現(xiàn)為水的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能。

　　相應(yīng)地，治水的目標(biāo)，一方面，在于防治水旱災(zāi)害、合理配置和開發(fā)利用水資源等經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能管理；另一方面，體現(xiàn)在保護(hù)和改善水環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能等自然生態(tài)功能管理。正是這種復(fù)雜的多內(nèi)涵、多屬性、多功能、多導(dǎo)向特征，使水治理本身具有一定的復(fù)雜性和多種導(dǎo)向，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同管理。

　　這其中最易混淆的是水資源保護(hù)與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)（水污染防治工作）的關(guān)系。水生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)際上是污染防治、資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)三位一體。水資源保護(hù)是從單一的資源價(jià)值保護(hù)角度的開發(fā)行業(yè)管理，內(nèi)涵應(yīng)小于且從屬于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。但近年來，水資源保護(hù)的內(nèi)涵及其制度職能等被不斷延伸拓展，造成了較大的概念交叉、部門沖突。

　　人們常常概念化而貶低的“九龍治水”，問題核心不在于是否有多個(gè)主體參與治理，而在于過分強(qiáng)調(diào)了各屬性特質(zhì)卻忽視了其中的聯(lián)系。多元參與、社會(huì)共治已經(jīng)成為國際治理理論和實(shí)踐的趨勢。我國現(xiàn)有的多部門分工負(fù)責(zé)的治水體制，有一定的客觀必然性，在一定程度上調(diào)動(dòng)了各方面推進(jìn)水的多重屬性和功能管理的積極性。但目前，山水林田湖管理分割，導(dǎo)致水治理體制過分破碎化；職責(zé)交叉過多且權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，制度銜接不夠，尤其缺乏高效協(xié)調(diào)機(jī)制；統(tǒng)籌不夠，沒有形成合力，這是水治理體制改革需要著力解決的核心問題。

　　應(yīng)注意到，水的經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性管理和自然生態(tài)屬性管理具有不同的價(jià)值取向和管理規(guī)律，不同時(shí)期治水的目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向也應(yīng)有其側(cè)重點(diǎn)和階段性。

　　長期以來，我國治水重在防洪、灌溉、抗旱等方面。當(dāng)前，我國水安全面臨新老問題相互交織的嚴(yán)峻形勢，特別是水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問題愈加突出，水治理的目的也在發(fā)生轉(zhuǎn)型。應(yīng)強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)屬性的管理和維護(hù)，這正是政府公共管理和公共服務(wù)的職責(zé)。

　　目前，水的開發(fā)利用與保護(hù)監(jiān)管兩個(gè)沖突職能歸屬一個(gè)部門，部門化、利益化不可避免。生態(tài)空間被嚴(yán)重侵占，生態(tài)流量保障不足，過分強(qiáng)調(diào)水的經(jīng)濟(jì)功能，淡化甚至忽視水的自然生態(tài)功能的案例比比皆是�，F(xiàn)行的水治理體制在應(yīng)對水問題時(shí)，表現(xiàn)出一定的滯后性和不協(xié)調(diào)性。

　　國際上水治理機(jī)制如何發(fā)展？

　　將水質(zhì)水量統(tǒng)籌管理，并服務(wù)于自然生態(tài)屬性公共管理目標(biāo)成為國際治水體制機(jī)制的主導(dǎo)趨勢

　　由于水的多重屬性價(jià)值相互關(guān)聯(lián)，多年來，水資源和水環(huán)境統(tǒng)籌管理成為國際治水組織體系發(fā)展的趨勢。許多國家的水治理體制都經(jīng)歷了由分散管理到相對集中管理的職能整合過程，并著重強(qiáng)化水的自然生態(tài)屬性管理。大多數(shù)國家先后演變調(diào)整為環(huán)境部門統(tǒng)一主管水治理。

　　法國、澳大利亞、日本、英國等國家的環(huán)境保護(hù)部門，對包括水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境自然災(zāi)害預(yù)防（抗旱防汛等）與水資源開發(fā)利用在內(nèi)的職責(zé)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，并取得了良好的效果，成為大部制的主流趨勢。

　　1986年，德國將內(nèi)政部的水資源司并入聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部，水管理由水管理、廢物管理、土壤管理總司以及聯(lián)邦環(huán)境局、聯(lián)邦自然保護(hù)局負(fù)責(zé)。

　　1991年，韓國將建設(shè)部的供水和污水處理局、衛(wèi)生和社會(huì)部的飲用水管理處，以及國家衛(wèi)生研究所的水質(zhì)量檢驗(yàn)研究室調(diào)整到環(huán)境部。

　　澳大利亞在原有流域委員會(huì)基礎(chǔ)上，根據(jù)《水法2007》和《水法修正案2008》將水管理統(tǒng)一納入環(huán)境管理體系，于2007年成立環(huán)境與水資源部，2010年更名為可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境、水、人口和社區(qū)部。

　　俄羅斯先后經(jīng)過1996年和2000年兩次機(jī)構(gòu)改革，整合了環(huán)境保護(hù)和自然資源部、地質(zhì)和地下資源利用委員會(huì)、水利委員會(huì)、國家林業(yè)局，成立了俄聯(lián)邦自然資源和生態(tài)部，對所有資源和環(huán)境實(shí)施一體化管理。

　　美國等國家水治理體制由于歷史原因相對分散，但環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)在水治理體制中居于支配優(yōu)勢地位。除美國聯(lián)邦環(huán)保局（專門設(shè)有負(fù)責(zé)水事務(wù)的局長助理）外，還有陸軍工程部隊(duì)、農(nóng)業(yè)部、運(yùn)輸部、內(nèi)政部、海岸警備隊(duì)等諸多部門，但職能界定清晰。如農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局負(fù)責(zé)水土保持，內(nèi)政部復(fù)墾局負(fù)責(zé)保護(hù)灌溉水和飲用水，美國工程兵團(tuán)辦公室主要負(fù)責(zé)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和運(yùn)營水壩，實(shí)施控制洪水、河岸修復(fù)等工程項(xiàng)目，設(shè)計(jì)和建設(shè)防洪體系等。在涉水各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中，美國環(huán)保局居于最高地位，擁有優(yōu)先權(quán)力和終決權(quán)力。其他部門在履行職責(zé)、行使權(quán)力時(shí)，應(yīng)遵守聯(lián)邦法律和美國環(huán)保局制定的有關(guān)條例、規(guī)則、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和指南等；在必要時(shí)，須征求環(huán)保局的意見。在地方層級，美國環(huán)保主管機(jī)構(gòu)也發(fā)揮主導(dǎo)作用。如美國洛杉磯市環(huán)境事務(wù)局是市政府下屬機(jī)構(gòu)，下設(shè)水與自然資源處負(fù)責(zé)水管理工作。

　　另外，以色列、荷蘭等極少數(shù)國家由于特殊國情，單獨(dú)設(shè)立行業(yè)性或工程性的水管理國家機(jī)構(gòu)，但環(huán)境保護(hù)部門仍然在水治理體制中發(fā)揮重要作用。

　　以色列嚴(yán)重缺水，水管理以基礎(chǔ)設(shè)施部和農(nóng)業(yè)部為主，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和污染防治。2006年后，以色列將分散在不同部門的水資源管理職能進(jìn)行了統(tǒng)籌，水與污水管理局是主要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，接受跨部門的水與污水資源管理委員會(huì)指導(dǎo)和監(jiān)督。

　　因防洪工程建設(shè)需要，長期以來，荷蘭交通、公共工程與水管理部是國家水資源管理的主要部門，并實(shí)施分級分類管理。如自來水供應(yīng)由公司實(shí)施市場化運(yùn)作，地下水管理屬于省級政府的管轄范圍。本屆政府換屆后，原荷蘭住宅空間計(jì)劃及環(huán)境部與荷蘭交通、公共工程與水管理部合并為荷蘭基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部，水作為環(huán)境要素之一進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌。

　　最近，我國臺(tái)灣地區(qū)的立法機(jī)構(gòu)正在開展在環(huán)保機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上組建環(huán)境資源機(jī)構(gòu)的立法審議工作。按照方案，最終形成水及流域司、污染控制司、生態(tài)環(huán)境司等統(tǒng)一決策，水利機(jī)構(gòu)（含地區(qū)分支機(jī)構(gòu)）、水保及地礦機(jī)構(gòu)（含地區(qū)分支機(jī)構(gòu)）、土壤及地下水基金機(jī)構(gòu)、自來水公司、五大重要流域管理機(jī)構(gòu)、水資源管理機(jī)構(gòu)等分工實(shí)施水質(zhì)、水量、水生態(tài)統(tǒng)籌管理的組織體系。

　　發(fā)達(dá)國家及地區(qū)的治水經(jīng)驗(yàn)表明，盡管小政府、大市場是現(xiàn)代國家的特點(diǎn)和趨勢之一，開發(fā)、工程等事務(wù)交給市場，但政府的環(huán)境保護(hù)職能卻一直處于擴(kuò)張態(tài)勢。這是滿足公眾高品質(zhì)環(huán)境需求的結(jié)果，也是政府理應(yīng)履行的主要職責(zé)。

　　流域綜合管理有哪些誤區(qū)？

　　不能將協(xié)調(diào)或統(tǒng)一決策、多元參與、分權(quán)實(shí)施的流域區(qū)域綜合管理等同于流域委員會(huì)機(jī)構(gòu)一體化管理

　　與上述資源環(huán)境大部制趨勢相吻合，國際水治理體制實(shí)施安排上特別重視強(qiáng)化決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)各自發(fā)揮作用，流域和區(qū)域?qū)用嫔系木C合管理形式多種多樣。

　　一是為了解決涉水部門銜接問題，成立部長理事會(huì)等官方性質(zhì)的高層理事會(huì)，進(jìn)行統(tǒng)一決策或者協(xié)調(diào)決策。

　　加拿大分別設(shè)有國家環(huán)境、資源、可持續(xù)發(fā)展等理事會(huì)。澳大利亞聯(lián)邦政府國家水理事會(huì)由聯(lián)邦、州和北部地區(qū)的地方部長組成，聯(lián)邦國家開發(fā)部長任主席，屬于環(huán)境部的內(nèi)部獨(dú)立機(jī)構(gòu)，可以直接對口各級政府職能部門，負(fù)責(zé)向聯(lián)邦議會(huì)和政府提供水議題方面的建議。

　　一些國家還成立了政府首長牽頭的跨部門委員會(huì)或理事會(huì)，決策層級高，效力高。例如，印度分別成立了國家水資源發(fā)展、環(huán)境、防洪等委員會(huì)，由總理領(lǐng)導(dǎo)，中央政府相關(guān)部門和各邦官員參加，是最高的決策或者協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

　　二是委員會(huì)形式的水治理機(jī)制。這一機(jī)制的代表是墨累—達(dá)令河流域委員會(huì)、美國特拉華流域委員會(huì)、意大利波河委員會(huì)等。這些委員會(huì)一般具有跨部門、跨地區(qū)協(xié)調(diào)、咨詢兩大職能，平衡各行各業(yè)對水不同的有時(shí)甚至是矛盾的需求。

　　不同的流域委員會(huì)權(quán)限有很大不同，有些具有一定的管制權(quán)，根據(jù)法令或協(xié)定設(shè)立，以一種合作的方式行使簽約各方職能，推進(jìn)議定事項(xiàng)取得較好的實(shí)施效果。

　　澳大利亞最重要也曾是污染最嚴(yán)重的墨累—達(dá)令河流域管理比較典型。墨累—達(dá)令部級理事會(huì)是這一流域管理的最高決策機(jī)構(gòu)，由聯(lián)邦環(huán)境部部長、4個(gè)州政府以及首都直轄區(qū)負(fù)責(zé)水、土、環(huán)境的部長組成，另外設(shè)有流域委員會(huì)和公眾咨詢委員會(huì)。墨累—達(dá)令流域管理局是聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，作為可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境、水、人口和社區(qū)部的獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，行使原墨累—達(dá)令流域委員會(huì)的權(quán)力，通過州際政府與聯(lián)邦政府達(dá)成流域管理協(xié)議，有效推進(jìn)整體管理和區(qū)域?qū)用鎱f(xié)調(diào)配合。

　　不少國際河流管理也采用這種委員會(huì)管理模式，如萊茵河防治污染國際委員會(huì)、多瑙河保護(hù)國際委員會(huì)等，往往通過締結(jié)公約等方式建立合作機(jī)制，遵約履約到位。

　　三是多元共治協(xié)會(huì)性質(zhì)的治水。

　　流域協(xié)會(huì)往往包括政府、非政府組織、相關(guān)方、專家和民眾代表，定期討論流域管理事務(wù)，提供必要的協(xié)調(diào)、政策建議等。主要有美國的道森流域合作協(xié)會(huì)、密蘇里河流域協(xié)會(huì)等。

　　一般情況下，這種類型的機(jī)構(gòu)沒有法律規(guī)定的權(quán)限。有的作用僅限于協(xié)調(diào)地方矛盾，制定流域規(guī)劃并提出實(shí)施建議等；有的還制定計(jì)劃和管理政策、修建和管理水工程、負(fù)責(zé)用水調(diào)配等。

　　四是具有管理職能的實(shí)體機(jī)構(gòu)形式的大一統(tǒng)流域委員會(huì)。

　　這種形式不多見，且不是發(fā)展主流。田納西流域管理局（TVA）是世界上誕生的第一個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)，具有國有企業(yè)和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)雙重身份。

　　1933年經(jīng)濟(jì)大蕭條期間，美國通過《田納西河流域法案》成立了TVA，希望以此為突破口來振興美國經(jīng)濟(jì)。TVA擁有流域土地的征用權(quán)、流域開發(fā)建設(shè)權(quán)和投資經(jīng)營權(quán)，并作為聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)行使流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及綜合治理和管理職能，實(shí)質(zhì)是自然資源綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)而非單一水資源管理機(jī)構(gòu)。

　　TVA是一個(gè)經(jīng)營實(shí)體，以從河流系統(tǒng)的每一滴水中提取最大的利益為其恒定的目標(biāo)，流域內(nèi)的水電開發(fā)利用幾乎達(dá)到極限，后期將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)入煤炭開采、火電、核電和兩岸土地開發(fā)等領(lǐng)域。

　　TVA是全美最大的電力生產(chǎn)商，其做法受到了很多批評和指責(zé)，模式在美國頗有爭議，并沒有得到推廣。但由此發(fā)端后，在世界范圍內(nèi)派生出了多元化的流域綜合管理模式。

　　五是環(huán)境資源大部制往往采取總部和執(zhí)行機(jī)構(gòu)縱向分權(quán)的管理方式，國際上較多的流域管理為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

　　法國、英國、澳大利亞等大部分流域委員會(huì)性質(zhì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)歸環(huán)保部門監(jiān)管、領(lǐng)導(dǎo)，如英國環(huán)境部通過其所屬的機(jī)構(gòu)水監(jiān)管局，對全國泰晤士河水務(wù)公司等10個(gè)水務(wù)局或水公司進(jìn)行監(jiān)督管理。英國水管局、法國水管局還具有企業(yè)化運(yùn)作性質(zhì)等。

　　重視跨行政區(qū)域的次國家級管理機(jī)構(gòu)建設(shè)成為發(fā)展趨勢，許多國家紛紛建立了隸屬環(huán)境主管部門的強(qiáng)有力的區(qū)域、流域派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)督地方政府開展水治理相關(guān)工作。

　　韓國環(huán)境部成立了4個(gè)流域機(jī)構(gòu)，2010年又將這些機(jī)構(gòu)升格為區(qū)域環(huán)境廳。

　　美國加州環(huán)保局下轄水資源控制局，職責(zé)為保護(hù)與改善加州水資源的質(zhì)量、合理分配并有效利用水資源，由總局和9個(gè)根據(jù)地形、地理、水系、經(jīng)濟(jì)等特色化的分局構(gòu)成，其中總局設(shè)有理事會(huì)，包括水權(quán)部、水質(zhì)量部、法律部、財(cái)經(jīng)部、行政管理部等部門。

　　法國水治理體制具有一定的綜合性和典型性，上述多種形式的委員會(huì)都不同程度存在。法國水政策最高咨詢機(jī)構(gòu)是國家水委員會(huì)。國家層級設(shè)立由與水有關(guān)的部委（環(huán)境部、交通部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部等）代表參加的部級水資源委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定江河治理的方針政策和協(xié)調(diào)各有關(guān)部門發(fā)生的糾紛等，秘書處由生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展、交通和住房部管理。另外，國家部委針對不同職能設(shè)立大區(qū)和省級的派出管理機(jī)構(gòu)，在盧瓦河等六大流域都設(shè)有流域委員會(huì)和水資源管理局，是世界公認(rèn)較為成功的流域管理模式之一。

　　其中流域委員會(huì)是獨(dú)立立法和咨詢機(jī)構(gòu)，采取水議會(huì)形式實(shí)現(xiàn)流域水管理民主參與，包括用水戶、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者代表，不同行政區(qū)地方官員代表，中央政府部門代表等3方面代表，各占1/3.水資源管理局則是流域委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位，實(shí)施董事會(huì)制，接受環(huán)保部和財(cái)政部監(jiān)督，局長由負(fù)責(zé)法國生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展、交通和住房部委派，財(cái)務(wù)人員由財(cái)政部委派。

　　可以看出，綜合管理成為國際水治理的發(fā)展方向，主要特征體現(xiàn)在流域區(qū)域間的協(xié)調(diào)、部門間的協(xié)調(diào)、政府間的協(xié)調(diào)、政府企業(yè)以及公眾利益的協(xié)調(diào)、保護(hù)和發(fā)展協(xié)調(diào)等方面，用行政、市場、法律等手段，實(shí)行協(xié)調(diào)、有計(jì)劃、可持續(xù)的管理。

　　但這并不是要將事關(guān)流域的一切事務(wù)都集中到一個(gè)部門進(jìn)行一體化管理，不能將協(xié)調(diào)或統(tǒng)一決策、多元參與、分權(quán)實(shí)施的流域區(qū)域綜合管理等同于流域委員會(huì)機(jī)構(gòu)一體化管理。

　　我國水治理體制機(jī)制改革有哪些建議？

　　按照分清權(quán)責(zé)強(qiáng)化協(xié)調(diào)、相對集中統(tǒng)籌管理、資源環(huán)境大部制綜合管理方向逐步推進(jìn)改革

　　在總結(jié)國際水治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議我國水治理體制機(jī)制改革應(yīng)遵循協(xié)調(diào)、綜合、統(tǒng)一的分階段水治理改革思路。

　　首先，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)方式理論，基于水的多重屬性價(jià)值相互關(guān)聯(lián)，建立強(qiáng)有力的治水決策或協(xié)調(diào)機(jī)制，最大限度地調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)者參與流域治理的方方面面，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一信息發(fā)布。厘清職責(zé)，堅(jiān)持污染物、污染源、環(huán)境介質(zhì)監(jiān)管的統(tǒng)一。將水資源保護(hù)職能納入基本類似但含義更豐富的環(huán)境保護(hù)范疇，避免交叉，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。同時(shí)，部分開發(fā)和工程建設(shè)職能交由市場配置。

　　其次，根據(jù)公共管理、公共物品和國家治理理論，按照目的導(dǎo)向而非過程環(huán)節(jié)劃分，對開發(fā)利用、保護(hù)監(jiān)管兩個(gè)管理系統(tǒng)實(shí)施分離制衡、各自統(tǒng)一、相互銜接的組織體系，分別對經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性、自然生態(tài)屬性實(shí)施相對集中的統(tǒng)一管理。

　　第三，遵循國際趨勢，按照綜合管理理論，基于生態(tài)系統(tǒng)完整性，將水作為生態(tài)環(huán)境的一個(gè)要素，將水治理作為生態(tài)文明體制建設(shè)的一個(gè)重要領(lǐng)域，逐步建立資源環(huán)境統(tǒng)一的治理機(jī)制，統(tǒng)一監(jiān)管污染防治、自然保護(hù)和資源監(jiān)管等。（作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院）