《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確指出：“完善地方政府金融管理體制，強化地方政府對地方中小金融機構(gòu)的風(fēng)險處置責(zé)任�！�2012年3月，溫州金融綜合改革試驗區(qū)成立，并再次重申“完善地方金融管理體制，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空，防范系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險”“建立金融綜合改革風(fēng)險防范機制。“完善地方政府金融管理體制”從規(guī)劃走向現(xiàn)實。但是從實踐來看，地方政府監(jiān)管權(quán)限邊界模糊，權(quán)責(zé)不一致、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一等狀況不容樂觀，諸多缺憾尚需改善，四大難題亟待解決。

　　其一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方金融權(quán)力關(guān)系。為發(fā)展地方經(jīng)濟，地方政府利用行政權(quán)力積極追逐金融資源，容易造成通貨膨脹壓力、形成金融不良資產(chǎn)，集聚金融風(fēng)險。為此，國家通過立法（《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等金融基本法律）確定了“一行三會”的垂直管理體制，將金融權(quán)力集中于中央，以規(guī)避地方政府干預(yù)。在相當(dāng)時期內(nèi)，金融體制改革成效顯著。

　　隨著金融領(lǐng)域?qū)γ耖g資本的放開，我國逐漸形成了二元金融體系結(jié)構(gòu)。在這一進程中，地方政府一方面對轄區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)實施政治影響，誘導(dǎo)金融行為決策；另一方面直接設(shè)立地方性金融機構(gòu)，并成立專門管理地方金融事務(wù)的專門機構(gòu)，以掌控金融資源。地方政府金融管理職能的日益加強，勢必與垂直監(jiān)管體制出現(xiàn)沖突，集中體現(xiàn)于監(jiān)管理念、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管職能范圍等層面。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方金融權(quán)力關(guān)系，這是完善地方政府金融管理體制首先需要解決的問題。應(yīng)以金融安全為核心理念，以金融效率為基本導(dǎo)向，以金融民主公平為重要目標(biāo)；構(gòu)建“一行三會”為主導(dǎo)、地方政府為主體的統(tǒng)分結(jié)合雙層管理體制；建立健全中央與地方銜接協(xié)調(diào)機制；實施統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則下的地方差異化規(guī)定，由以政策為基礎(chǔ)的行政性放權(quán)轉(zhuǎn)向以憲法和法律為基礎(chǔ)的法律性分權(quán)，在法治軌道內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方金融權(quán)力配置。

　　其二，平衡兼顧地方政府多重角色利益訴求。地方政府在地方金融領(lǐng)域扮演著多重角色，存在不同利益訴求。既是需求者、發(fā)展者角色，又是出資人角色，同時還是監(jiān)管者角色�；獾胤秸嘀亟巧珱_突，平衡兼顧多方利益訴求，是完善地方政府金融管理體制的關(guān)鍵。轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府與市場邊界，實現(xiàn)金融資源配置的市場化，弱化地方政府需求者角色；加強地方性金融機構(gòu)的內(nèi)部治理，確保其穩(wěn)健運行，完善金融國有資產(chǎn)出資人制度，規(guī)范地方政府出資人決策；進一步強化地方政府金融監(jiān)管的責(zé)任與意識，建立規(guī)范高效的監(jiān)管職能職責(zé)法律體系。

　　其三，形成權(quán)責(zé)明確、權(quán)責(zé)相稱的地方金融管理結(jié)構(gòu)。目前，地方政府金融管理職能分散由地方金融辦、中小企業(yè)局、商務(wù)局等不同機構(gòu)承擔(dān)，權(quán)限的部門分化勢必會影響金融管理職能運作效率。在統(tǒng)一法律框架缺失的情況下，作為地方金融發(fā)展統(tǒng)籌機構(gòu)的地方金融辦，也難以協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源。而且，從目前已有的政策文件來看，地方政府主要承擔(dān)維護地方金融穩(wěn)定、地方金融風(fēng)險處置等方面的責(zé)任，實質(zhì)監(jiān)管權(quán)較少，權(quán)責(zé)不對等情況較為明顯，這極易造成地方政府處置金融風(fēng)險時的信息不對稱，也易引致地方政府投機主義行為。形成權(quán)責(zé)明確、權(quán)責(zé)相稱的地方政府金融管理體制，既要強化地方金融辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，建立同級地方政府部門長效監(jiān)管合作協(xié)調(diào)機制；又要適時推進職能明晰、職能整合，理順金融管理權(quán)力的縱橫關(guān)系，構(gòu)建權(quán)責(zé)相稱的激勵約束機制。

　　其四，審慎處理地方金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系。根植于地方的金融創(chuàng)新，為地方金融服務(wù)于支持地方經(jīng)濟提供強勁支撐。如典當(dāng)公司、小貸公司、投資公司等“影子銀行”既是地方中小企業(yè)融資的重要力量，也是地方政府融資平臺的重要資金來源，并成為我國二元金融體制中的重要一角。這些新型金融的資本互通性、機構(gòu)關(guān)聯(lián)性、行為隱蔽性等特征也使其成為金融風(fēng)險的重要來源。加之地方金融機構(gòu)的片面求大、盲目擴張，準(zhǔn)金融機構(gòu)的信息披露不良、內(nèi)部治理缺失等原因，金融創(chuàng)新本身又帶來了非常大的風(fēng)險。

　　加強金融監(jiān)管勢在必行，但過度監(jiān)管容易異化為不當(dāng)干預(yù)，阻礙金融創(chuàng)新。對待地方金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管，既不能“因噎廢食”，也不能“矯枉過正”，而應(yīng)在二者之間形成一個良性動態(tài)循環(huán)發(fā)展的路徑。應(yīng)完善地方金融監(jiān)管法律體系，夯實金融監(jiān)管的法制基礎(chǔ)；合理界定地方政府金融管理限度，防止以強制干預(yù)代替隱性誘導(dǎo)；把握地方金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管間的動態(tài)平衡，將金融創(chuàng)新建立在金融穩(wěn)定的磐石之上，將金融創(chuàng)新置于全面、規(guī)范、合理的監(jiān)管之下。（作者單位：遼寧大學(xué)法學(xué)院）