黨的十八屆三中全會提出，我國改革開放的總目標是發(fā)展和完善社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要適應(yīng)世情、黨情、國情，目的是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，逐步縮小收入差距，最終實現(xiàn)共同富裕。實際上，這里還有一個適應(yīng)區(qū)情的問題。中國是一個大國，區(qū)域發(fā)展不平衡是顯著特點，像西藏這樣的邊疆民族地區(qū)，推進區(qū)域治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，更要注重區(qū)情，針對區(qū)域特點，加以創(chuàng)造性地開拓。這方面，西藏在自治區(qū)第八次黨代會以來實施的十大治理舉措，是具有創(chuàng)新性的社會治理實踐，值得認真總結(jié)。

　　一、 治理體系與治理能力的內(nèi)涵及特點

　　1、改革目標的科學(xué)提升

　　改革開放是實現(xiàn)社會主義制度自我完善和發(fā)展的必由之路。從農(nóng)村改革到城市改革，從經(jīng)濟體制改革到政治體制改革，從對內(nèi)改革到對外開放，我們黨始終堅持改革的正確方向，不斷在實踐中深化對改革近期目標和長遠目標的認識，不斷健全和完善符合中國國情、充滿生機活力的各方面體制機制。黨的十八大科學(xué)總結(jié)改革開放30多年的經(jīng)驗，根據(jù)全面建成小康社會的新要求，明確提出到2020年的改革目標是：構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。在這個基礎(chǔ)上，十八屆三中全會把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有機聯(lián)系起來，確立為全面深化改革的總目標。這是十八屆三中全會的一大亮點，既是對各個領(lǐng)域改革目標的科學(xué)提煉，又是對改革總目標的根本提升。

　　2、國家治理體系與治理能力和完善社會主義制度

　　我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，健全的治理體系、高超的治理能力，是社會主義國家的內(nèi)在要求，是社會主義國家有序運行、健康發(fā)展的基本條件，也是人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的重要保障。在當代中國，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，必須推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，必須轉(zhuǎn)化為國家治理的效能。把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，有利于統(tǒng)籌謀劃各個領(lǐng)域的改革，保證改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。這個總目標的確立，反映了當代中國發(fā)展的要求，是改革進入新的發(fā)展階段、達到新的歷史高度的根本標志，為新形勢下全面深化改革指明了總方向、提供了根本遵循。

　　3、國家治理及其現(xiàn)代化理論的發(fā)展

　　什么是國家治理及其現(xiàn)代化？這個問題涉及哪些理論？我們認為至少包括馬克思主義的國家理論、政治發(fā)展和政治現(xiàn)代化理論、治理和善治理論、公司治理理論等。從我們黨的國家治理實際和理論發(fā)展來說，經(jīng)歷了以下三個過程，即——

　　國家統(tǒng)治。我們黨在建國初期從實踐和理論上堅持馬克思主義國家理論，認為這個理論揭示了國家的本質(zhì)。馬克思主義國家理論認為，國家的本質(zhì)是階級統(tǒng)治的工具，國家依靠暴力進行統(tǒng)治、強治、壓制、維持社會秩序，所謂國家是守夜人等，這無疑是正確的。同時，我們黨也在一定程度上認識到，國家是社會公共利益的代表，無論西方國家還是社會主義國家都有一個加強國家管理的任務(wù)，尤其是社會公共服務(wù)管理的共同任務(wù)。

　　國家管理。改革開放后，國家是社會公共利益的代表，要加強國家管理，不能停留在國家本質(zhì)的認識與職能上，而要隨著社會發(fā)展加大國家公共利益、公共秩序管理國家社會職能的分量和措施。國家管理是國家的職業(yè)管理階層，對于國家的各種投入要素優(yōu)化組合利用，是為了實現(xiàn)社會公共利益的最大化。為此，大力吸收國際上先進的管理理論和觀念，服務(wù)我國的改革開放事業(yè)。

　　國家治理。近年來，理論界吸收上世紀90年代的治理和善治思路，同時借鑒公司治理的概念，提出治理的理念，目的是把國家統(tǒng)治和國家管理統(tǒng)一起來。在國家治理體系中間，不同的國家治理主體不同，發(fā)揮不同的地位和作用。在這里出現(xiàn)一個國家治理主體的概念，實際上它是指國家政權(quán)的所有者或者說主權(quán)的擁有者、國家政權(quán)職業(yè)管理階層以及利益相關(guān)者等多元的行動者在國家的范圍內(nèi)對社會公共事務(wù)的合作管理，目的是增進公共利益，維護公共秩序。

　　國家治理與傳統(tǒng)的馬克思主義國家理論相比，有三個新內(nèi)容。第一，凸顯了國家的所有者，與受委托的從事管理的官員之間的授權(quán)與問責(zé)的關(guān)系。第二，它強調(diào)在國家管理過程中，所有者、管理者和利益相關(guān)者這些多元行動者的合作管理，凸顯政治治理、市場治理、社會治理在國家治理體系中間的互補性和合作性。第三，凸顯了增進公共利益和維護公共秩序兩個利益目標的并重。

　　4、國家治理體系

　　如果進一步對國家治理深入分析，治理可分為三個體系：目標體系 、制度體系 、價值體系。目標體系是說國家是否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展？整個社會是否改善民生與改善民權(quán)并重？社會是否實現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定？

　　制度體系是說國家治理主體——行動者或角色是否是清楚的明確的？什么是國家治理主體？國家治理的主體（角色）有11類： 執(zhí)政黨、領(lǐng)頭羊；政治協(xié)商機關(guān)；民意代表機關(guān)；公務(wù)系統(tǒng)；地方和基層組織；公民及其社團；市場和企業(yè)；現(xiàn)代化載體——現(xiàn)代化的人：學(xué)者、律師、記者；外交統(tǒng)戰(zhàn)；國際行動者的協(xié)作；專政機關(guān)、武裝力量。什么是角色？行動者在一定的程序和規(guī)則下的模式化行為就是角色。國家治理主體是否在規(guī)則和程序（法制在這里是總的制度，是這個制度體系的根基、總綱）內(nèi)行動？這是制度體系是否完善的外在表現(xiàn)。

　　價值體系是說國家治理輸入、轉(zhuǎn)換是否通暢？輸出是否是自由、安全、福利、團結(jié)、和諧等正能量？社會倫理、道德體系、價值觀念是否合理？

　　5、從管理到治理的意義

　　治理是特定范圍內(nèi)各類權(quán)力部門、公共部門以社會組織的多向度相互影響，是公共事務(wù)相關(guān)主體對于國家和社會事務(wù)的平等參與，是各類主體圍繞國家和社會事務(wù)的協(xié)商互動。相對于管理，“治理”的提出是理念上的一個巨大進步。

　　治理的著眼點是促進社會參與。強調(diào)的是社會各類主體在國家和社會事務(wù)中的地位和作用。政府管理改革的一個基本趨勢是從一元到多元、從單向走向互動，總的追求是公共治理。我國正在推進的政府職能轉(zhuǎn)變的落腳點是簡政放權(quán)和促進參與。

　　治理的著力點是激發(fā)社會活力。突出國家和社會事務(wù)的共治。為此構(gòu)建多元主體共同參與的平臺、完善多元主體平等協(xié)商的機制，從而激發(fā)社會活力。

　　治理的落腳點是保障和改善民生，增進人民福祉。這需要把公平正義、改善民生、社會和諧、社會安全等作為社會治理的聚焦點。實現(xiàn)有效社會治理，公平正義是根本準則，改善民生是基本追求，社會和諧是重要表征，社會安全是底線保證。

　　6、中國共產(chǎn)黨治理實踐與理論建設(shè)維度的再認識

　　中國共產(chǎn)黨國家治理理論經(jīng)歷了國家統(tǒng)治、國家管理、國家治理三個過程。這中間有建國初期到“文革”的認識、改革開放（國家管理）到現(xiàn)在國家治理。實際上，再細化一下，我們黨的認識，尤其是在改革開放后，從國家管理到國家治理，縱橫維度在不斷加深。這就是我們黨的十六大到十八大，從建設(shè)角度著眼，也在一步步深化。從這個角度看，我們黨走過了社會管理——社會建設(shè)——社會治理這樣一個認識、升華、提升的過程。

　　社會管理——2004年十六屆四中全會提出，同時提出和諧社會建設(shè)的目標任務(wù)。

　　社會建設(shè)——2010年10月十七大以后，主要是十七屆五中全會，將社會管理、和諧社會建設(shè)正式概括為社會建設(shè)目標，與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)一起，合稱“四大建設(shè)”。后來加上生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)，合稱“六大建設(shè)”。

　　十八屆三中全會《決定》，在鄧小平1992年視察南方談話和國家建設(shè)、現(xiàn)代化總目標的基礎(chǔ)上，概括出國家治理及國家治理體系的現(xiàn)代化，這也是一個不可缺少的維度。

　　二、新中國對西藏治理的歷史回顧

　　1、國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是歷史積累的結(jié)果

　　國家治理是多領(lǐng)域的，包括經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)、社會、法治；也是多層次的，包括全國性、城市、鄉(xiāng)村、邊疆、民族區(qū)域、外交、國防，還包括體制、機制、法制等方面。事實上也是縱向歷史的，包括各個歷史時期。今天的治理結(jié)果是歷史積累的結(jié)果。

　　作為邊疆民族地區(qū)，西藏的治理歷來是中央政府治國理政的重要內(nèi)容，治藏也是最具特點的。這方面，歷代中央政府及新中國中央領(lǐng)導(dǎo)集體針對當時的歷史條件和背景，從不同的立場出發(fā)，總結(jié)出不少治理西藏的經(jīng)驗和具有啟迪性的認識、結(jié)論。這是今天治理西藏可供借鑒的寶貴財富。

　　2、歷代中央政府對西藏治理的經(jīng)驗概括

　　西藏和平解放以來，對歷代中央政府治理西藏有不少概括，比較一致的看法是：元代：恩威并施，政歸一元；明代：多封眾建，貢市與利；清代：重臣駐藏，厘定章法；民國：五族共和，穩(wěn)定邊疆；當代：自治共榮，與時俱進�？傮w概括為：羈縻互用，剛?cè)岵鸪绶鸱�，因俗而治�?/P>

　　3、新中國對西藏治理的四個階段

　　新中國對西藏的治理，也有一個過程。這個過程，筆者認為應(yīng)分為四個階段。第一階段：經(jīng)營西藏（1951年—1959年），主要是驅(qū)逐帝國主義勢力出西藏。第二階段：改造西藏（1960年—1979年），實現(xiàn)民主改革，解放百萬農(nóng)奴，并實現(xiàn)社會主義制度變革，進行社會主義建設(shè)。第三階段：改革西藏（1980年—2013年），1978年黨的十一屆三中全會以后，西藏與全國人民一道進入改革開放新時期。改革計劃經(jīng)濟體制，實現(xiàn)對內(nèi)對外開放。第四階段：治理西藏（2013年—至今），隨著十八屆三中全會的召開，西藏與全國一道由社會管理走向全面的社會治理新時期。應(yīng)該說明的是，這幾個階段本質(zhì)上既是一種管理，也是一種治理。

　　三、十大治理舉措是體現(xiàn)西藏實際的治理體系與治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新性工作

　　國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標，實際上是在各省（市）、各地區(qū)治理實踐基礎(chǔ)上完成的，也只有在這個基礎(chǔ)上才能完成。只有各個領(lǐng)域、各個方面、各個層級的治理實踐的完善、提高，才會有國家全面治理的現(xiàn)代化。因此，各�。ㄊ校⒏鞯貐^(qū)要針對不同的實際，加緊實踐、創(chuàng)新，才是治理實踐完成的豐富源泉，也是必經(jīng)之路。另一方面，即從整體與局部的關(guān)系上說，在區(qū)域區(qū)情差別巨大的情況下，只有欠發(fā)達地區(qū)的社會治理實現(xiàn)現(xiàn)代化，才能真正實現(xiàn)全國治理的現(xiàn)代化。

　　1、十大治理舉措

　　西藏自治區(qū)第八次黨代會以來實施的十大治理舉措，本質(zhì)上就是一種治理，只不過治理的理念不像今天這樣清晰，內(nèi)涵的認識不像今天這樣明白、全面、豐富，目標不像今天這樣明確。

　　十大治理舉措的具體內(nèi)容是：一、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系——萬名轉(zhuǎn)業(yè)軍人扎根鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）計劃；大學(xué)生村官、第一書記，大規(guī)模培訓(xùn)村干部，自治區(qū)機關(guān)、事業(yè)單位干部駐村與黨員干部結(jié)對認親制度，等等。二、加強和創(chuàng)新寺廟管理體系，實現(xiàn)寺廟管理的“六建”（建機構(gòu)、建黨組、建班子、建隊伍、建職能、建機制）；駐寺管委會和工作組實現(xiàn)“六個一”活動（交一個朋友、建一套檔案、開展一次家訪、暢通一條渠道、辦一件實事、形成一套機制）；寺廟要做到“九有”（有領(lǐng)袖像、有國旗、有路、有水、有電、有廣播電視、有電影、有報紙、有文化書屋）；政府對僧尼做到“幾個覆蓋”（醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、低保、人生意外傷害保險全覆蓋，免費為在編僧尼進行健康體檢）：“一創(chuàng)建”（開展和諧模范寺廟暨愛國守法先進僧尼創(chuàng)建評選活動）：“一教育”（在全區(qū)寺廟深入開展以弘揚歷代高僧大德“愛國愛教、遵規(guī)守法、棄惡揚善、崇尚和諧、祈求和平”為主題的法制教育）；抓好“一工程”（實施百名高僧大德培養(yǎng)工程）；開展“一服務(wù)”（愛國愛教宣傳服務(wù)下鄉(xiāng)活動）；堅持“三個不增加”（寺廟數(shù)量不增加、僧尼定員數(shù)不增加、宗教活動不增加）等，促進宗教和睦、佛事和順、寺廟和諧。三、在西藏首府及各地市城市推進網(wǎng)格化管理。四、實行先進“雙聯(lián)戶”創(chuàng)建評選機制（聯(lián)戶保平安、聯(lián)戶促增收）。五、健全取締非法組織和管理重點人員長效機制。六、推進社會治安綜合治理，加強“兩邊一線”即國家周邊邊界與區(qū)、省周邊邊界——青藏鐵路線的管理，反自焚——開展藏傳佛教和平、和諧理念與慈悲為懷、生命至上教育，防止藏傳佛教僧尼受十四世達賴集團蠱惑自焚：“一卡通”——周邊藏區(qū)群眾進藏和流動人口管理改革。七、健全新興媒體管理體系——電話、網(wǎng)絡(luò)、微博實名制管理。八、鞏固發(fā)展民族團結(jié)，設(shè)立百萬農(nóng)奴解放紀念日、每年9月民族團結(jié)宣傳月。九、健全社會穩(wěn)定和安全生產(chǎn)防控體系。十、健全維護社會穩(wěn)定機制——值班制及干部責(zé)任、職責(zé)和擔當要求。

　　2、十大治理舉措效果分析

　　可以看出，十大治理舉措是西藏治理體系與治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新性實踐工作，體現(xiàn)了《決定》精神和西藏實際要求，體現(xiàn)了以人為本的理念，初步顯示了目標效果。

　　體現(xiàn)了《決定》精神。黨的十八屆三中全會指出：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設(shè)，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序”、“堅持系統(tǒng)治理……堅持綜合治理，強化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)社會利益，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題。堅持源頭治理，標本兼治，重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層組織綜合服務(wù)平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾在各方面各層次利益訴求”，西藏的十大舉措，總體上符合這個精神，其中有些舉措就是上述要求在西藏的具體化。

　　體現(xiàn)了西藏實際要求——社會穩(wěn)定。穩(wěn)定在西藏工作中具有特殊地位，這是特殊區(qū)情決定的。西藏面臨十四世達賴集團和國際敵對勢力的干擾破壞，維持社會穩(wěn)定始終是治理的頭等大事。十大治理舉措的貫徹執(zhí)行，初步實現(xiàn)了社會的持續(xù)穩(wěn)定、全面穩(wěn)定、長期穩(wěn)定。

　　體現(xiàn)了以人為本理念。寺廟“六有”、“六建”、“九有”、“幾個覆蓋”，使西藏4.6萬名僧尼感受到祖國大家庭、社會主義制度的溫暖，享受到改革開放的成果，體驗到社會公民應(yīng)有的權(quán)益和尊嚴，受到廣大僧尼的衷心擁護，進一步削弱了十四世達賴集團的影響，促進了寺廟和睦、佛事和順、社會和諧。

　　體現(xiàn)了依法治藏理念。2011年西藏自治區(qū)人大常委會審議并頒布《關(guān)于實現(xiàn)電話和互聯(lián)網(wǎng)用戶真實身份登記的決定》，隨后政府下發(fā)《西藏自治區(qū)互聯(lián)網(wǎng)用戶真實身份登記管理暫行辦法》，西藏的網(wǎng)絡(luò)空間呈現(xiàn)良好發(fā)展勢頭。

　　體現(xiàn)了西藏各級干部的擔當精神和主動作為的精神風(fēng)貌。

　　西藏初步形成了社會治理創(chuàng)新的一個體系，仔細分析這十大舉措，它包括經(jīng)濟治理、政治治理、文化治理、社會治理，也包括生態(tài)治理。用治理理論的語言說：包括治理結(jié)構(gòu)體系——主體、黨、政、企、社、民、媒；治理功能體系——動員、組織、監(jiān)管、服務(wù)、配置五大功能；治理制度體系——法制、激勵、協(xié)作三大基本制度；治理方法體系——法律、行政、經(jīng)濟、道德、教育、協(xié)商六大方法；治理運行體系——自上而下、自下而上、橫向互動三大運行方式。

　　西藏的十大治理舉措是國家治理層次——國家主導(dǎo)、政府治理層次——黨和政府主導(dǎo)，基層組織建設(shè)、社會治理層次——網(wǎng)格化管理、寺廟管理等三個層次的具體化，實際上就是邊疆治理、區(qū)域治理的具體形式，是“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”戰(zhàn)略思想的具體化、具體實踐。

　　體現(xiàn)了問題為導(dǎo)向的改革治理思路。馬克思有段名言：“問題就是公開的，無畏的，左右一切個人的時代的聲音。問題就是時代的口號，是它表現(xiàn)精神狀態(tài)的最實際的呼聲�！笔笾卫砼e措是西藏實際問題的反映，是解決問題的范例，是實事求是思想路線的體現(xiàn)，是時代的心聲。

　　初步顯示了目標效果——發(fā)展。衡量社會治理水平的主要標準，是看社會是否得到了發(fā)展，尤其經(jīng)濟是否發(fā)展。十大舉措的實施實現(xiàn)了西藏的科學(xué)發(fā)展，取得了令人矚目的成就。2014年，在全國經(jīng)濟下行壓力增大的大背景下，西藏保持了強勁的發(fā)展態(tài)勢。近年來的發(fā)展速度一直居全國前三位，連續(xù)21年保持兩位數(shù)增長。

　　西藏的十大治理舉措，取得了良好的效果，得到中央領(lǐng)導(dǎo)和全區(qū)廣大干部群眾的好評，是難能可貴的，值得珍惜并發(fā)揚光大，也有完善和提高的任務(wù)，這在情理之中。從時間上講，現(xiàn)代意義上的西藏治理實踐還是不長的；從內(nèi)容上說，由于受經(jīng)濟社會發(fā)展、發(fā)育水平的限制，西藏的治理方式、方法、認識都有待研究、提高，有不少問題需要深入思考，這對進一步提高治理水平也是完全必要的、有益的。我們堅信，在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，自治區(qū)黨委和政府在現(xiàn)有基礎(chǔ) 上不斷實踐，不斷總結(jié)，不斷提煉，一個具有西藏特點的治理體系一定會在世界屋脊形成，從而不斷造福各族人民。（作者為自治區(qū)黨委黨校原副校長）