黨的十九大報告指出，“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，強調(diào)要“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。自2015年《建立國家公園體制試點方案》（以下簡稱《試點方案》）實施以來，國家公園體制試點已有兩年多的時間。在此基礎(chǔ)上，今年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）。如何認識國家公園體制建設(shè)的重要意義、如何借鑒其他國家的有益經(jīng)驗、如何有針對性地推進這一體制健康持續(xù)發(fā)展，已成為當前亟待理清的問題。為此我們特邀請國家發(fā)展改革委相關(guān)負責人、專家、試點地區(qū)相關(guān)部門負責人，就此話題展開三方會談。

　　——編者

　　學(xué)習時報：今年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《總體方案》，改變了以往自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類型的保護機制，正式建立國家公園體制。當前，我們?yōu)槭裁匆夜珗@體制？

　　彭福偉：建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務(wù)之一，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對建立國家公園體制提出了具體要求，強調(diào)“加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制”，“保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。

　　新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)保護事業(yè)快速發(fā)展，取得了顯著成績，建立了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類型的保護地，基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。但同時，我們也看到，各類自然保護地建設(shè)管理還缺乏科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系，保護對象、目標和要求還沒有科學(xué)的區(qū)分標準，同一個自然保護區(qū)部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象還普遍存在，社會公益屬性和公共管理職責不夠明確，土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不清晰，保護管理效能不高，盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時有發(fā)生等。

　　因此，我國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創(chuàng)新運營機制，健全法治保障，強化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學(xué)、保護有力的自然保護地體系。

　　楊銳：對于國家公園體制建設(shè)，要將之放在生態(tài)文明建設(shè)這一大框架下來理解，它是推進生態(tài)文明建設(shè)的一個重要內(nèi)容和抓手。國家公園建設(shè)實際上是與一個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展實力相關(guān)的，比如現(xiàn)代意義上的國家公園做得比較好的美國，其國家公園管理局在1916年成立的時候，美國的GDP總量已經(jīng)超過了英國，成為了世界第一。中國目前的GDP總量已經(jīng)躍居世界第二位，而且黨的十八大提出要“全面落實經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局”，黨的十九大報告再次強調(diào)中國特色社會主義事業(yè)總體布局是“五位一體”，指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”。因此，國家公園作為生態(tài)文明建設(shè)中具有代表性的重要內(nèi)容，是與這個時代背景相關(guān)的。

　　李曉南：一是從管理體制方面來看，長期以來，受管理保護對象、任務(wù)不一及階段性影響，對自然保護區(qū)的管理還存在著“九龍治水”的現(xiàn)象。以三江源國家公園體制試點為例，區(qū)域內(nèi)先后設(shè)置了9個不同類型的自然保護區(qū)、國家森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園及飲用水源地、國際重要濕地、風景名勝區(qū)，相應(yīng)的管理涉及農(nóng)牧、林業(yè)、水利、住建、旅游等多個部門，部門之間交叉牽扯，難以形成合力。同時，各類保護地管理與地方政府行政管理脫節(jié)，管理不到位與多頭管理并存，保護地內(nèi)自然資源資產(chǎn)所有者及國土空間用途管制職責未能有效履行，一定程度上制約著生態(tài)保護綜合效益的發(fā)揮和系統(tǒng)管理，亟待進行管理體制機制的創(chuàng)新。二是從政策標準體系方面來看，各類保護地建設(shè)管理還缺乏系統(tǒng)科學(xué)標準和技術(shù)規(guī)范體系，保護對象、目標和要求還沒有科學(xué)的區(qū)分標準，系統(tǒng)性、全局性的生態(tài)保護體制機制不健全，不同保護地相互重疊，保護目標單一，規(guī)章和標準多元。三是從監(jiān)管執(zhí)法方面來看，各類保護地分屬于不同的部門，執(zhí)行相應(yīng)的法律規(guī)章，監(jiān)管體制不順、權(quán)責不清，進而形成了監(jiān)管執(zhí)法“碎片化”、政出多門、分散執(zhí)法的弊端，執(zhí)法效能不高。

　　建立國家公園體制的根本目的，就是以加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標，創(chuàng)新管理體制。健全法律法規(guī)、完善保障體系、強化監(jiān)督管理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責，構(gòu)建規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學(xué)、保護有力的自然保護地體系。

　　學(xué)習時報：2015年1月，國家發(fā)改委等13個部門聯(lián)合印發(fā)《試點方案》，啟動了國家公園體制試點。從兩年多的試點情況來看，我國建立國家公園體制面臨著哪些突出難題？

　　彭福偉：總的來看，國家公園體制試點穩(wěn)步推進，已經(jīng)成為生態(tài)文明體制改革的排頭兵和閃亮名片，但同時也存在著一些不容忽視的問題和困難。一是一些地方對建立國家公園體制的認識還不完全統(tǒng)一，特別是對“生態(tài)保護第一”的理解不夠到位，仍將國家公園當作發(fā)展旅游、招商引資的金字招牌。二是國家層面的統(tǒng)一管理機構(gòu)暫未成立，試點區(qū)域機構(gòu)整合后的上下協(xié)調(diào)對接難度不減反增。三是中央和地方的職責關(guān)系有待進一步理順，事權(quán)和支出責任需更加明確的界定，國家公園管理機構(gòu)與所在地的地方政府職能需進一步劃分。四是有的試點省市對組織開展建立國家公園體制試點不夠重視，沒有將試點工作納入省委省政府重要議事日程，工作主動性不足，探索創(chuàng)新僅停留在表面，遇著難點繞著走，工作進展緩慢，試點措施還沒有落地生效。此外，試點區(qū)域內(nèi)開發(fā)建設(shè)活動的管控力度亟待加強，妥善處理礦產(chǎn)資源、水電以及旅游開發(fā)等歷史遺留問題面臨巨大壓力。

　　楊銳：難點在于處理好權(quán)責利的關(guān)系，包括國家公園與其他類型的自然保護地之間的關(guān)系、中央政府和各級地方政府之間的關(guān)系、不同政府職能部門之間的關(guān)系、國家公園與當?shù)厣鐓^(qū)之間的關(guān)系，等等。從試點情況來看，在整個國家公園體制建設(shè)過程中，要重點處理好國家公園與其他自然保護地的關(guān)系。國家公園實際上是自然保護地中的一類，我國的自然保護地包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等，占國土面積大約18%左右，未來國家公園的面積估計會占國土面積的5%左右。目前，世界上的國家公園占全球面積的比例大概是百分之三點多，美國也只有百分之二點幾。而我們國家這次三江源、東北虎豹、大熊貓和祁連山四個國家公園體制試點區(qū)的面積之和就占到國土面積約2%。未來國家公園面積極有可能超過世界的平均比例。我國是從1956年開始建自然保護區(qū)，改革開放之后有了風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等類別，因此國家公園建設(shè)能夠成為促進自然保護地健康發(fā)展的一個契機，而非沖擊現(xiàn)有的自然保護體系。習近平總書記在十九大報告中提到的“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”是非常有前瞻性的戰(zhàn)略部署，將對我國的生態(tài)文明建設(shè)和自然保護事業(yè)產(chǎn)生深遠影響。

　　其他難點還包括自然保護地管理體制改革、覆蓋所有自然保護地類型的法律建設(shè)、社區(qū)管理等。黨的十九大報告中提出組建“國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)”已經(jīng)為管理體制這一難點的突破指明了方向。

　　李曉南：我國國家公園在建設(shè)過程中都不同程度地面臨著以下亟待解決的問題。一是在國家公園園區(qū)內(nèi)有大量世居群眾，其直接依賴自然資源生產(chǎn)生活，且貧困面大。以三江源國家公園為例，園區(qū)涉及4縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，53個行政村，16793戶牧民、61588人，其中，貧困人口2.4萬人。所涉4縣均為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，社會發(fā)育程度低，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，人均收入低。如何在國家公園體制下實現(xiàn)保護優(yōu)先的同時改善民生，使牧民群眾能夠更多地享受到改革紅利，從而充分調(diào)動其參與保護生態(tài)的積極性是亟待破解的難題。二是國家公園必須堅持生態(tài)保護第一，堅持資源的國家所有性、全民公益性及廣泛的社會參與，整合完善保護地體系，建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制。在這一過程中，如何合理區(qū)分中央和地方事權(quán)，明確部門與地方政府權(quán)責邊界尤為必要。三是在推行國家公園體制時，如何妥善處理好新建國家公園與原有各類自然保護地、國家公園管理機構(gòu)與地方政府之間的關(guān)系，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責清晰、監(jiān)管有效的保護地管理模式至為關(guān)鍵。

　　學(xué)習時報：西方很多國家已經(jīng)建立起比較成熟的國家公園體系，比如提到國家公園，很多人首先就會想到美國的黃石公園。在建立中國特色的國家公園體制過程中，西方哪些經(jīng)驗值得我們借鑒？

　　彭福偉：目前已有100多個國家建立了各自的國家公園體系，但由于政治、經(jīng)濟、文化背景和社會制度特別是土地所有制不同，各國對國家公園的內(nèi)涵界定不盡相同，管理制度也各有特色�？傮w上看，有以下幾方面經(jīng)驗值得我們借鑒。

　　一是統(tǒng)一的管理體制。無論國家公園如何界定，但基本上都由一個部門統(tǒng)一管理。如美國國家公園由聯(lián)邦政府內(nèi)政部下屬的國家公園管理局統(tǒng)一管理，法國國家公園由生態(tài)轉(zhuǎn)型部統(tǒng)一管理。

　　二是有力的資金保障。無論國家公園屬中央政府管理還是地方政府管理，或者由中央、地方聯(lián)合管理，公益性資金均為國家公園運營支出的主要來源，以確保其公益機構(gòu)的本質(zhì)，真正做到“生態(tài)保護第一”和“全民公益性優(yōu)先”。

　　三是完備的法律體系。完備的法律制度體系，是國家公園體制的支柱和基石，為其不斷完善、持續(xù)發(fā)展提供了關(guān)鍵保障。1911年，根據(jù)《自治領(lǐng)森林保護區(qū)和公園法》，加拿大組建自治領(lǐng)公園署，成為世界上首個統(tǒng)一從事國家公園管理的專職機構(gòu)。1998年，該國議會通過《加拿大公園局法》，從此加拿大有了真正的國家公園管理機構(gòu)組織法。美國國家公園法律體系由等級架構(gòu)清晰的聯(lián)邦法律、部門行政命令、法案規(guī)章等組成，內(nèi)容涵蓋從宏觀指導(dǎo)到具體管理的各個層面，其立法理念逐步實現(xiàn)了從自然和人文資源的點狀保護，到以國家公園為單元的局部性保護，再到以生態(tài)系統(tǒng)理念為指導(dǎo)的整體性保護的轉(zhuǎn)變。

　　楊銳：我覺得很重要的一條經(jīng)驗，也是這次《總體方案》中所提到的，就是生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性，這是100多年來世界上國家公園建設(shè)的有益經(jīng)驗。國家公園是自然保護地中的一個類型，其生態(tài)保護是最為重要的，這是國際經(jīng)驗。從我國的情況來看，這次中央更強調(diào)生態(tài)保護，將生態(tài)保護提高到“第一”的位置。這一點與美國的國家公園是不同的，因為美國的國家公園，生態(tài)保護和國民游憩是并列的目標。這種改變是與我國生態(tài)文明戰(zhàn)略緊密相連的。國家代表性要求中央政府行使所有權(quán)和管理權(quán)，當前世界上將近200個實行國家公園體制的國家和地區(qū)中，中央政府基本都發(fā)揮著首屈一指的作用。關(guān)于全民公益性，需要強調(diào)的是它和生態(tài)保護第一之間的關(guān)系。國家公園并非景區(qū)，只有堅持生態(tài)保護第一，才能提供給全體國民甚至子孫后代最公平、最原真、最完整的公共自然財產(chǎn)。其次，國家公園可以提供作為國民福利的自然教育和環(huán)境教育的機會，而非僅僅作為盈利性的旅游產(chǎn)品來提供。因此，生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性既是國際共識，也是我國推進國家公園體制建設(shè)的三大理念，而且這次國家公園體制改革中對這三個理念都有進一步深化和發(fā)展。

　　另外，需要強調(diào)的一點是，中國的國情和特點決定我國國家公園和自然保護地體系的建設(shè)不能照搬國際經(jīng)驗，相反可以通過摸索和試點，創(chuàng)造性地解決問題，實現(xiàn)目標。從目前的試點來看，尤其在大尺度跨行政區(qū)域保護地和鄉(xiāng)村社區(qū)管理方面有望取得突破性進展。

　　李曉南：一是要創(chuàng)新資金籌措機制，建立多渠道、多形式的資金投入機制，學(xué)習國外國家公園經(jīng)驗，在政府投入為主、體現(xiàn)全民公益的前提下，發(fā)揮市場機制，吸收非政府組織、企業(yè)、個人等的投入和參與。另外，通過實施特許經(jīng)營制度，擴大資金來源渠道；二是充分借鑒吸收國外國家公園理念，將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿國家公園生態(tài)保護和生態(tài)系統(tǒng)管理全過程；三是國家公園內(nèi)應(yīng)實行更加嚴格的正面清單管理制度，國家公園外實行負面清單管理制度，確保生態(tài)保護第一。公園內(nèi)盈利性項目必須實行特許經(jīng)營，依法規(guī)范管理。四是重視園區(qū)內(nèi)和周邊群眾的利益是做好體制試點的前提和基礎(chǔ)。要優(yōu)先保障園區(qū)內(nèi)群眾長遠穩(wěn)定收益，妥善處理好生態(tài)保護與居民生產(chǎn)生活之間的關(guān)系，實現(xiàn)生態(tài)、生產(chǎn)、生活聯(lián)動共贏；培育當?shù)厝罕姷纳鷳B(tài)保護意識，增強參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

　　學(xué)習時報：目前，國家公園體制試點地區(qū)著力理順協(xié)調(diào)機制，有些已經(jīng)成立了專門的管理機構(gòu)，為順利推行這一體制提供了基本保障。從試點情況看，還應(yīng)從哪些方面重點著手？

　　彭福偉：國家公園體制建設(shè)既要堅持長遠的目標方向，又要立足我國人多地少的基本國情和發(fā)展所處的階段性特征，認真處理好體制轉(zhuǎn)換過程中的銜接，量力而行，有步驟、分階段地推進。一是繼續(xù)穩(wěn)步推進試點工作。試點省市要按照建立國家公園體制總體方案和已經(jīng)批復(fù)的試點方案要求，繼續(xù)探索創(chuàng)新，扎實做好試點任務(wù)落實工作，認真梳理總結(jié)有效模式，提煉成功經(jīng)驗。二是抓緊細化各項配套制度。各有關(guān)部門要按照《總體方案》中的重點任務(wù)分工，抓緊開展制定國家公園設(shè)立標準、構(gòu)建國家公園空間布局、優(yōu)化完善自然保護地體系、建立統(tǒng)一管理機構(gòu)、建立健全監(jiān)管機制、構(gòu)建國家公園資金保障管理機制、健全嚴格保護管理制度、實施差別化保護管理方式、建立自然資源資產(chǎn)離任審計制度、制定國家公園法律法規(guī)等工作。三是正式設(shè)立一批國家公園。按照“十三五”規(guī)劃《綱要》的有關(guān)部署，根據(jù)《總體方案》明確的國家公園功能定位和全國總體布局，針對具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)，整合相關(guān)自然保護地，設(shè)立一批國家公園。

　　楊銳：我認為在推進國家公園體制建設(shè)過程中有兩點最為重要。一是行政體制改革。之前的自然保護地都不同程度地存在著“九龍治水”的現(xiàn)象，效率與效果離預(yù)期有一定的差距。因此，在此次國家公園體制試點過程中，一條硬性要求就是所有試點單位必須有統(tǒng)一的管理機構(gòu)，將各個部門有關(guān)自然保護的職能、人員、資源都集中到這一管理機構(gòu)里面，這是一個非常好的做法，希望能夠繼續(xù)推廣。此外，建議在其他三個層面上建立專門的國家公園或者自然保護地管理機構(gòu)，首先是中央層面，其次是省級層面，在這兩級之間是跨省域的自然保護部門，這個尤其重要，因為有很多自然保護地是跨省域的。

　　二是立法。我國的自然保護地占國土面積的18%，如果再加上其他的具有自然保護功能的土地，個人估計這一比例可能會達到50%左右。這18%的土地尤其是其中約5%的國家公園是我國最美麗的國土，是最需要傳承下去的自然生態(tài)遺產(chǎn)�，F(xiàn)在每一種自然保護地都有其專門的法規(guī)或部門規(guī)章，但很多條文之間是有一定沖突的，而且并未完全覆蓋這18%的國土面積，未來也很難成為管理自然保護地體系的依據(jù)。因此，是否可以研究“中華人民共和國國家公園法”，作為“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”的法律基礎(chǔ)和依據(jù)，也唯有這樣一部總法才能為我國長期的、持續(xù)的自然保護地建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

　　李曉南：個人認為應(yīng)從以下四個方面著手：一是加強中國特色的國家公園體系建設(shè)研究，引導(dǎo)全社會建立科學(xué)的國家公園價值觀；二是從國家生態(tài)安全等角度創(chuàng)新保護地管理體制，加強頂層設(shè)計，建立結(jié)構(gòu)合理、分工明確的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)保護工作機制，以及與之相適應(yīng)的監(jiān)管體系；三是積極探索中國國家公園管理的市場化、社會化參與機制，建立多元資金投入機制；四是建立以國家公園為中心的綠色區(qū)域發(fā)展模式，探索建立完善的生態(tài)補償機制，促進區(qū)域社會經(jīng)濟和諧發(fā)展，形成保護與地方發(fā)展的良性互動機制。五是國家公園保護管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要建立一個獨立的科學(xué)門類即公園科學(xué)，在自然、人文、經(jīng)濟等多學(xué)科方向進行理論和實踐的系統(tǒng)研究，在有條件的大學(xué)設(shè)立相應(yīng)的院系，培育國家公園保護管理專業(yè)人才。