方世榮

　　實現(xiàn)十八屆四中全會《決定》提出的依法治國重大任務，其中一個中心環(huán)節(jié)是政府要依法行政�！稕Q定》指出，各級政府必須在黨的領導下，在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公正公開、廉潔高效、守法誠信的法治政府。如何深入推進依法行政、加快建設法治政府？如何把行政權力有效地關進制度的籠子？記者采訪了著名行政法學家、中國行政法學研究會副會長、中南財經(jīng)政法大學方世榮教授。

　　《決定》摘要

　　行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。行政機關不得法外設定權力，沒有法律依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。推進行政權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。

　　把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。

　　建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。

　　加強黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。

　　加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。

　　回望10年路，依法行政任重道遠

　　記者：依法治國中的政府必須是法治政府。建設法治政府，全面推進依法行政在我國10年前就提出，國務院2004年發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，就確立了建設法治政府的目標，規(guī)定了10年內全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施。到現(xiàn)在正好是10年，這次《決定》對此有哪些新的要求和發(fā)展？

　　方世榮：過去10年我國全面推進依法行政、建設法治政府，應當說取得了許多重大成就，但10年建設尚未完全達成建設法治政府的目標。這正如《決定》所指出的：有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重；執(zhí)法體制權責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在；執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出；一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在等。同時，隨著我國經(jīng)濟與社會的不斷發(fā)展，市場經(jīng)濟的不斷發(fā)育、民主與法治建設的不斷推進，對政府依法行政也提出了新的要求和標準。這次《決定》提出要“深入推進依法行政”，并強化了一系列制度、機制建設，主要是從完善行政組織法、完善行政程序法、加強對行政權的制約、全面推進政務公開、強化責任制度等多個方面展開的。

　　政府事權要更加規(guī)范化、法律化

　　記者：依法行政，首先要有完備的行政組織法，它涉及到如何確定行政主體、科學設定其職權職責、調整好組織機構相互之間的關系等。那么，完善行政組織法應包括哪些主要內容？

　　方世榮：完善行政組織法，首先要加強行政組織法的立法，健全行政組織的法律制度，推進機構、職能、權限、職責的法治化。使行政機關堅持法定職責必須為、法無授權不可為。我國目前的行政組織法主要是較早制定的《國務院組織法》以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等，內容都比較原則和簡略，特別是還缺乏政府部門的組織法，這需要完善。其次是以法律制度科學規(guī)定各級政府的事權，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度。強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責。三是深化行政執(zhí)法體制改革�！稕Q定》提出，要根據(jù)不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內推行綜合執(zhí)法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。這些都涉及行政組織機構的調整、變化，需要通過相關法律制度作出具體規(guī)定。

　　依法行政重在依法行使行政權力

　　記者：《決定》指出，要強化對行政權力的制約和監(jiān)督，那么，如何才能加強對行政權力的制約，真正把行政權力關進“制度的籠子里”？

　　方世榮：把權力關進制度的籠子，是一個系統(tǒng)工程。首先要牢固樹立公權力受法律約束的理念。有些行政機關的首長和公務人員是欠缺這種法治理念的，因而時有發(fā)生以言代法、以權壓法、超越權限、濫用職權、隨意決策等現(xiàn)象，這必須通過法治教育、工作制度、責任追究等來著力加以扭轉。

　　依法行政當然要依法限權。這就必須做到：

　　其一，在權力來源上加以控制，行政權力的設定要貫徹法律保留和法律授權的原則。行政機關不得法外設定權力，不能以紅頭文件或其他方式自創(chuàng)權力。

　　其二，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。這實際上是強調權力行使要有法定依據(jù)，真正做到“法無授權不可為”。

　　其三，推行政府權力清單制度，進一步科學劃分政府與市場的邊界，明確政府該做什么、不該做什么，這有利于消除權力設租尋租空間。

　　其四，把加強對政府內部權力的制約，作為強化對行政權力制約的一個重點。政府內部權力主要包括內部人財物的管理等，有些領域極易發(fā)生腐敗。要對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，才能有效防止權力濫用。要完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理。推進審計職業(yè)化建設。

　　其五，強化對行政權力的制約和監(jiān)督。加強黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。

　　記者：權力清單制度的實施有些什么工作要做？

　　方世榮：推行權力清單制度也是一項系統(tǒng)工作。權力清單制度當然首先是以法律法規(guī)為權力依據(jù)進行梳理、分類、編制，經(jīng)評估、審查通過后向社會公布。但它還涉及如何公布、定期更新、提高其執(zhí)行力、實施有效監(jiān)督等深層次問題。這也需要有相關配套的制度。如要隨之完善信息公開制度，這就要修改國務院《信息公開條例》，把權力清單納入政府必須公開的信息目錄范圍之內；要建立定期更新的制度，因法律法規(guī)對權力作出了變化調整的要更新告之；要完善行政機關的法治指標考核，把編制、公布和執(zhí)行權力清單情況納入法治建設工作實績的考核指標；要完善《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，把權力清單納入人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督范疇，作為規(guī)范性文件的備案審查范圍；要完善行政復議和行政訴訟制度與權力清單制度的銜接，一方面作為行政復議和行政訴訟審查行政行為是否依法行使職權的根據(jù)，另一方面實施對行政機關實施權力清單制度的行政復議監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督等等。

　　有完備的法定程序才能保證決策民主、決策科學、決策合法

　　記者：依法行政要求行政活動程序合法，《決定》對行政程序有什么新要求？

　　方世榮：《決定》在行政程序方面，采取的舉措有很多，主要有包括：（1）　提出要“完善行政程序法律制度”，目前有些地方制定了有關行政程序的規(guī)章，但我國還沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，這將推進這部重要法律的加快制定。（2）健全依法決策程序機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。行政決策有完備的法定程序，才能保證決策民主、決策科學、決策合法、程序正當、過程公開、責任明確。（3）建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。（4）積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用。（5）完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，建立執(zhí)法全過程記錄制度，明確具體操作流程，重點規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執(zhí)法行為。

　　終身責任追究就是要終身負責

　　記者：以往我們也講領導擔當責任，既要對當前負責，也要對以后負責，但效果似乎并不明顯�！稕Q定》對強化行政責任機制有什么新的舉措？

　　方世榮：強化行政責任有新的機制，這是《決定》的一個新亮點，其中，“終身責任追究制度”還是首次提出。強化行政責任體現(xiàn)在：（1）建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。（2）全面落實行政執(zhí)法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責任和責任追究機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的干預，防止和克服地方和部門保護主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。（3）完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。

　　重大決策的終身責任追究制度有著深遠影響：不論職務大小、地位高低，不論在何時何地，都不能濫用權力，違法決策。以往那種只求面子好看，只求短期效應，不管決策是否科學、民主，不管老百姓的合法權益，不管子孫后代的“決策拍胸脯干”、“決策拍腦袋定”、任期結束或退休后“拍屁股走”的時代將成為過去。實施這種嚴格的責任機制，將能最大限度地減少決策失誤風險。