●觀點(diǎn)

在依法治國(guó)思想的指引下，如何以法律制度保障企事業(yè)單位民主管理的實(shí)現(xiàn)，成為重要的思考方向。要正確理解民主管理的目的，分類設(shè)置民主管理制度，分層設(shè)置民主管理權(quán)限。

黨的二十大報(bào)告提出，全心全意依靠工人階級(jí)，健全以職工代表大會(huì)為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，維護(hù)職工合法權(quán)益。報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了企事業(yè)單位民主管理是社會(huì)主義基層民主的重要形態(tài)，并將其置于全過(guò)程人民民主重要體現(xiàn)的高度。在依法治國(guó)思想的指引下，如何以法律制度保障企事業(yè)單位民主管理的實(shí)現(xiàn)，也成為重要的思考方向。今年兩會(huì)期間，推進(jìn)企事業(yè)單位民主管理立法也受到各方關(guān)注。

從制度發(fā)展來(lái)看，企事業(yè)單位民主管理制度在我國(guó)由來(lái)已久。1922年中國(guó)勞動(dòng)組合書記部擬定的勞動(dòng)法案大綱第14條已經(jīng)提出了勞動(dòng)者參與管理的權(quán)利。此后，黨領(lǐng)導(dǎo)下的勞動(dòng)立法基本都有勞動(dòng)者參與管理的內(nèi)容，但法律層面上系統(tǒng)性的民主管理立法卻始終未能完成。立足新時(shí)代和黨的二十大的新要求，有必要重新審視民主管理立法的必要性、存在的問(wèn)題和未來(lái)走向。

當(dāng)前民主管理立法的必要性

當(dāng)前，推動(dòng)企事業(yè)單位民主管理立法有其新的必要性和契機(jī)，主要包括如下方面。

其一，民主發(fā)展有需要。黨的二十大報(bào)告重申了企事業(yè)民主管理作為社會(huì)主義基層民主的形態(tài)，是全過(guò)程人民民主的重要表現(xiàn)。社會(huì)主義基層民主其他表現(xiàn)形式，例如村民自治、居民自治等都已經(jīng)完成立法，唯有涉及億萬(wàn)勞動(dòng)者和企業(yè)利益的企事業(yè)單位民主管理未有系統(tǒng)立法保障。

其二，法律完善有要求。黨的二十大報(bào)告提出健全勞動(dòng)法律法規(guī)，完善勞動(dòng)關(guān)系協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，完善勞動(dòng)者權(quán)益保障制度，對(duì)勞動(dòng)立法提出新要求。民主管理立法可以推動(dòng)健全勞動(dòng)法律、完善勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制和保障勞動(dòng)者權(quán)益三個(gè)目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)。

其三，制度理念有優(yōu)勢(shì)。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的一般經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的眾多制度中，民主管理具有很強(qiáng)的合作色彩，是勞動(dòng)者和用人單位以協(xié)商合作形式協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的方式。這一制度特點(diǎn)與我國(guó)構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的基本思路非常契合。

其四，理論基礎(chǔ)有共識(shí)。在多年討論的基礎(chǔ)上，理論和實(shí)務(wù)對(duì)民主管理的經(jīng)濟(jì)根源和法律定位已有更清晰的認(rèn)識(shí)并形成共識(shí)，從所有權(quán)負(fù)有社會(huì)義務(wù)、人力資本理論出發(fā)對(duì)企事業(yè)單位民主管理正當(dāng)性基礎(chǔ)的論證，可以形成自洽，并能融入現(xiàn)有勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制和法律體系中的理論。這些共識(shí)為進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)則性安排提供了基礎(chǔ)和支撐。

民主管理立法的發(fā)展?fàn)顩r與存在問(wèn)題

法律制度的發(fā)展完善具有延續(xù)性。對(duì)民主管理立法而言，現(xiàn)行法律基礎(chǔ)構(gòu)成了制度發(fā)展的基礎(chǔ)，其所面臨的問(wèn)題也是未來(lái)立法需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

在現(xiàn)行法中，1982年憲法第16條第2款、第17條第2款分別規(guī)定了國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的民主管理?；趹椃ǖ囊?guī)定，20世紀(jì)80年代末和90年代初通過(guò)的相關(guān)法律，主要都是圍繞國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的民主管理進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。這一格局從1995年勞動(dòng)法的施行開(kāi)始轉(zhuǎn)變，勞動(dòng)法第8條不區(qū)分企業(yè)所有制形態(tài)，規(guī)定了普遍的民主管理制度。2001年修訂的工會(huì)法第6條第3款同樣規(guī)定了普遍的民主管理制度，同時(shí)在基層工會(huì)一章針對(duì)國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)和其他企業(yè)分別進(jìn)行了民主管理的制度安排。2005年修訂的公司法第18條第2款明確了公司普遍開(kāi)展民主管理。此外，多地也通過(guò)制定工會(huì)法實(shí)施辦法、企業(yè)民主管理?xiàng)l例、職工代表大會(huì)條例等對(duì)企業(yè)民主管理進(jìn)行制度完善。

現(xiàn)行立法為未來(lái)的法律完善提供了豐富資源，但也存在一些問(wèn)題。其一，憲法、法律層級(jí)的規(guī)定內(nèi)容比較原則，僅明確了勞動(dòng)者有權(quán)參與民主管理，并無(wú)具體制度設(shè)計(jì)；規(guī)定具體制度的其他規(guī)范位階較低，如《企業(yè)民主管理規(guī)定》并不是法律，無(wú)法設(shè)置法律責(zé)任，地方性法規(guī)受制于上位法的規(guī)定不足和立法權(quán)限限制，往往缺乏剛性責(zé)任規(guī)定，使民主管理制度落實(shí)的責(zé)任保障不到位。其二，不同時(shí)期、不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下的制度同時(shí)存在，制度沖突、不協(xié)調(diào)以及不能適應(yīng)當(dāng)下發(fā)展趨勢(shì)的問(wèn)題比較明顯。其三，在具體制度內(nèi)容方面，還存在一些內(nèi)容與現(xiàn)代企業(yè)制度不相協(xié)調(diào)的問(wèn)題。例如，職代會(huì)與職工董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的關(guān)系沒(méi)有很好理順；廠務(wù)公開(kāi)與企業(yè)商業(yè)秘密保護(hù)的界限規(guī)則不夠明晰等。

民主管理立法需要解決的基礎(chǔ)問(wèn)題

上述民主管理立法的狀況顯然不能滿足新時(shí)代企事業(yè)單位民主管理工作的開(kāi)展。面向未來(lái)，推進(jìn)企事業(yè)單位民主管理立法需要重點(diǎn)解決如下問(wèn)題。

其一，正確理解企事業(yè)單位民主管理的目的。應(yīng)明確民主管理制度既以勞動(dòng)者權(quán)益維護(hù)為目的，也以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的溝通協(xié)作為目的。通過(guò)實(shí)行民主管理，可以讓勞動(dòng)者對(duì)用工管理等有參與和表達(dá)的機(jī)會(huì)，避免勞動(dòng)者成為勞動(dòng)關(guān)系的客體，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者權(quán)益維護(hù)。同時(shí)，民主管理也可以促進(jìn)勞動(dòng)者與用人單位的合作與信賴、形成企業(yè)內(nèi)部秩序、協(xié)調(diào)不同勞動(dòng)者群體之間的利益沖突、預(yù)防群體性爭(zhēng)議等，助推勞動(dòng)者與用人單位形成合作生產(chǎn)的共同體，最終推動(dòng)構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，提高生產(chǎn)效率。

其二，分類設(shè)置企事業(yè)單位民主管理制度。在我國(guó)，公有制企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者，應(yīng)遵循同樣的市場(chǎng)規(guī)則。在民主管理制度設(shè)計(jì)上，二者首先應(yīng)具有共同的規(guī)則。保護(hù)勞動(dòng)者的直接目的決定了民主管理的事項(xiàng)僅限于與勞動(dòng)者切身利益有關(guān)的事項(xiàng)，不應(yīng)介入企業(yè)生產(chǎn)管理和投資決策。但公有制企業(yè)的民主管理尚有全民所有制或集體所有制作為支撐，其勞動(dòng)者參與民主管理的權(quán)限應(yīng)更全面，更具有決定性，故對(duì)兩種企業(yè)類型分類設(shè)置民主管理制度有其必要性。

其三，分層設(shè)置企事業(yè)單位民主管理的權(quán)限。從民主管理制度的目的和功能出發(fā)，企事業(yè)單位民主管理權(quán)限應(yīng)區(qū)分為表決通過(guò)、意見(jiàn)表達(dá)、知情、監(jiān)督、動(dòng)議等介入用人單位用工管理中程度不同的具體權(quán)限，根據(jù)需要參與的事項(xiàng)對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益維護(hù)、企事業(yè)單位內(nèi)部秩序生成等，分別明確歸入不同權(quán)限、不同事項(xiàng)的具體范圍。精細(xì)化的權(quán)限設(shè)計(jì)是民主管理制度合理性和可行性的重要保障。

（作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）