由負責人出庭應訴或旁聽，當面聆聽群眾的意見和建議，既貫徹群眾路線，也體現(xiàn)對司法權(quán)威的尊重

    從3月1日起，上海將全面推行行政機關(guān)負責人出庭應訴和旁聽審理制度。日前，上海市政府印發(fā)《上海市人民政府關(guān)于行政機關(guān)負責人行政訴訟出庭應訴和旁聽審理的指導意見》，將行政訴訟出庭應訴負責人范圍從主要限于行政機關(guān)正職領(lǐng)導、分管法制和業(yè)務工作的副職領(lǐng)導，擴大至行政機關(guān)領(lǐng)導班子全體成員（2月12日《中國青年報》）。

    筆者認為，上海實行行政機關(guān)負責人出庭應訴和旁聽審理的做法比較務實，堅持原則性與靈活性相結(jié)合，是在行政訴訟委托代理制的基礎(chǔ)上，在保證行政應訴工作專業(yè)性和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，由負責人出庭應訴或旁聽，當面聆聽群眾的意見和建議，既貫徹群眾路線，也體現(xiàn)對司法權(quán)威的尊重。建議在修改行政訴訟法時酌情吸收上海的相關(guān)經(jīng)驗。

    1988年，時任浙江省蒼南縣縣長的黃德余代表縣政府親自出庭應訴一起“農(nóng)民告縣長”案，被公認為行政訴訟法頒布前全國首次行政首長出庭應訴行為。全國各地多有行政首長出庭應訴事件發(fā)生，贏得社會輿論普遍贊揚，每次行政首長出庭應訴幾乎都會引來媒體的關(guān)注。從1998年起，全國各地陸續(xù)出臺了關(guān)于行政首長出庭應訴的規(guī)定。行政首長出庭應訴的地方創(chuàng)舉，逐漸被國務院和最高人民法院認可。2004年，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》首次提倡行政機關(guān)首長積極出庭應訴；2007年，《最高人民法院關(guān)于加強和改進行政審判工作的意見》出臺，對行政首長出庭應訴進行了規(guī)定。但是，由于現(xiàn)行行政訴訟法并沒有剛性規(guī)定行政首長必須出庭應訴，使得行政首長出庭應訴大多看起來很美，多地行政首長出庭應訴成了曇花一現(xiàn)，行政首長出庭的水分不少。

    一方面，行政機關(guān)主要負責人出庭應訴應當是一條剛性的法律原則。行政機關(guān)主要負責人特別是行政首長必須從依法行政的高度切實轉(zhuǎn)變觀念，樹立出庭就是責任、應訴就是公務的法治觀念。實際上，行政首長在法庭上直面行政相對人，可以更直接、更及時地發(fā)現(xiàn)本部門工作中存在的問題和不足，更有效地提高依法行政水平。更為重要的是，行政機關(guān)首長出庭應訴，可以倒逼行政機關(guān)首長和行政機關(guān)工作人員提高自身的依法行政意識和水平。全面推進依法行政，加快建設法治政府是全面實施依法治國方略，加快建設社會主義法治國家的必然要求。負責實施80%以上法律法規(guī)的行政機關(guān)能否嚴格依法行政，對于社會的有序運行和法律的有效實施起著關(guān)鍵性的作用。

    另一方面，允許行政訴訟實行委托代理制。在行政機關(guān)委托律師或者法律顧問出庭的情況下，對于沒有明確要求負責人出庭應訴的案件，行政機關(guān)負責人可以選擇出庭應訴或者旁聽審理。案件直接涉及行政機關(guān)相關(guān)部門的執(zhí)法人員原則上應當旁聽審理。當然，法律要明確出庭應訴的案件范圍，對于行政機關(guān)負責人必須出庭應訴的即使聘請律師也必須親自出庭。這樣就既體現(xiàn)原則性，又體現(xiàn)靈活性。

    建議將行政機關(guān)負責人出庭應訴和旁聽審理制度盡快入法，通過修改行政訴訟法，明確規(guī)范行政機關(guān)負責人出庭應訴和旁聽審理制度。同時，對于必須由行政機關(guān)負責人出庭應訴的，無正當理由不親自出庭應訴者應當予以問責直至追究法律責任。此外，建議把“一把手”出庭應訴的有關(guān)情況納入“兩會”政府工作報告和政府機關(guān)年度考核及執(zhí)法質(zhì)量考核評議范圍，將“一把手”出庭率作為檢驗依法行政水平的重要指標，要求政府在向人大述職時予以敘明。