自貿(mào)區(qū)建設(shè)必然將超越市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)層面的創(chuàng)新，對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府在市場(chǎng)中的功能定位和權(quán)力行使提出新課題，從而蘊(yùn)涵著深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)驗(yàn)和探索意義

    重要的實(shí)驗(yàn)和探索意義

    2014年上海市政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“建立中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是國家在新形勢(shì)下推進(jìn)改革開放的重大舉措，也是上海推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重大機(jī)遇”，毫無疑問，自貿(mào)區(qū)建設(shè)的核心是制度創(chuàng)新，形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度框架。從更廣的視野看，自貿(mào)區(qū)建設(shè)必然將超越市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)層面的創(chuàng)新，對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府在市場(chǎng)中的功能定位和權(quán)力行使提出新課題，從而蘊(yùn)涵著深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)驗(yàn)和探索意義。

    簡(jiǎn)政放權(quán)的核心目標(biāo)，是政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。這至少在兩個(gè)緯度上與自貿(mào)區(qū)建設(shè)的要求高度契合：在創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境方面，自貿(mào)區(qū)開始實(shí)施“負(fù)面清單”，最大限度減少了對(duì)微觀市場(chǎng)事務(wù)管理，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制來有效調(diào)解經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；在提供公共服務(wù)方面，自貿(mào)區(qū)將推廣政府購買服務(wù)，尤其是事務(wù)性的管理事務(wù)，自貿(mào)區(qū)將引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。

    以自貿(mào)區(qū)為“試驗(yàn)田”對(duì)深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)有著重要的探索意義：一方面，在自貿(mào)區(qū)建設(shè)日益成為各地普遍趨勢(shì)的情況，上海的自貿(mào)區(qū)建設(shè)可以通過“先行一步”的制度建構(gòu)和政策創(chuàng)新為國家提供普遍性的政府改革經(jīng)驗(yàn)；另一方面，自貿(mào)區(qū)是一個(gè)空間范疇可控的簡(jiǎn)政放權(quán)“特區(qū)”，較少受傳統(tǒng)慣性和現(xiàn)行體制的約束，因而可以采取更多更加大膽的措施，即使發(fā)生某些失誤也可以便捷地糾偏，防止負(fù)面效應(yīng)溢出和放大。

    減少市場(chǎng)干預(yù)與創(chuàng)新政府服務(wù)

    長(zhǎng)期以來，對(duì)上海市政府的權(quán)能存在兩種不同的評(píng)價(jià)，一是認(rèn)為上海的政府權(quán)力行使比較規(guī)范，職能發(fā)揮的制度化水平較高；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為上海長(zhǎng)期以來始終是“強(qiáng)政府”思路，政府的管理力度、審批權(quán)限、集聚資源的能力都十分強(qiáng)大，這就壓縮了民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織的成長(zhǎng)空間，導(dǎo)致政府試圖下放權(quán)力的時(shí)候才發(fā)現(xiàn)沒有民間部門有能力承擔(dān)公共管理和服務(wù)轉(zhuǎn)移的職責(zé)。事實(shí)上，這樣的兩種評(píng)價(jià)本身并不矛盾，前者突出的是上海的政府管理優(yōu)勢(shì)，后者則從管理優(yōu)勢(shì)中進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)不足，這是政府權(quán)力行使鏈條中的兩個(gè)不同環(huán)節(jié)。在此意義上，從自貿(mào)區(qū)建設(shè)的簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)驗(yàn)中可以適度彌合這兩個(gè)環(huán)節(jié)之間的內(nèi)在張力，為政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系調(diào)整提供了一條新的實(shí)驗(yàn)性思路。

    首先，自貿(mào)區(qū)建設(shè)可以成為界定政府權(quán)力邊界的試驗(yàn)田。與實(shí)行投資“負(fù)面清單”管理相對(duì)應(yīng)的是，政府要改變“干預(yù)過多、監(jiān)管不到位”的問題，就有必要探索“正面清單”，亦即開列一份明晰界定政府權(quán)力事項(xiàng)的清單，明示政府在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中具體行使哪些權(quán)力，哪些權(quán)力政府部門不能任意行使。

    其次，自貿(mào)區(qū)建設(shè)是優(yōu)化治理的試驗(yàn)田。自貿(mào)區(qū)建設(shè)是全面深化改革開放的重大舉措，也是政府治理面臨的新課題，要求政府在城市治理中充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，先行探索富有活力、更具效率的治理機(jī)制，如安全審查機(jī)制、反壟斷審查機(jī)制、部門監(jiān)管信息共享機(jī)制等，進(jìn)一步可以實(shí)驗(yàn)的還在于運(yùn)用法治思維和法治方式改進(jìn)服務(wù)管理，健全公眾參與政府決策的機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范行政執(zhí)法，不斷優(yōu)化政府的治理方式和治理手段。

    再次，自貿(mào)區(qū)建設(shè)提升公共服務(wù)能力的試驗(yàn)田。簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)質(zhì)，不是政府在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中淡化自己的存在或放棄應(yīng)有的監(jiān)管職責(zé)，而是減少市場(chǎng)干預(yù)的同時(shí)創(chuàng)新政府服務(wù)，為企業(yè)、社會(huì)組織和民眾提供更多更新的政府服務(wù)，包括進(jìn)一步擴(kuò)大政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)、充分發(fā)揮社會(huì)信用體系規(guī)范市場(chǎng)秩序、社會(huì)秩序的作用、加快公共信用信息服務(wù)平臺(tái)和政府誠信建設(shè)等等，這些都有助于為服務(wù)型政府建設(shè)提供了新的經(jīng)驗(yàn)性啟示。

    最后，自貿(mào)區(qū)建設(shè)還是反腐倡廉的試驗(yàn)田。自貿(mào)區(qū)涉及人民幣跨境使用、人民幣資本項(xiàng)目可兌換、利率市場(chǎng)化、外匯管理等等改革試點(diǎn)，在反腐敗的層面，這些創(chuàng)新試點(diǎn)可能蘊(yùn)涵著諸多腐敗發(fā)生的新的“灰色地帶”，這就需要現(xiàn)行的反腐敗體制進(jìn)行新的適應(yīng)性調(diào)整，把“制度加科技”的內(nèi)涵進(jìn)一步豐富、外延進(jìn)一步拓展，為新型腐敗的有效應(yīng)對(duì)探索一條新路。

    須破解三個(gè)難題

    要使自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)的試驗(yàn)田效應(yīng)得到充分發(fā)揮，當(dāng)前必須破解三個(gè)難題：其一，上海作為一個(gè)整體的城市治理與自貿(mào)區(qū)作為局部的區(qū)域治理如何有效協(xié)調(diào)，換言之，自貿(mào)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)政府在城市治理中的簡(jiǎn)政放權(quán)如何形成有效銜接，如協(xié)調(diào)不好則有可能極大地弱化自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的正向溢出效應(yīng)；其二，簡(jiǎn)政放權(quán)的必然結(jié)果是承接政府權(quán)力轉(zhuǎn)移的社會(huì)組織的迅速成長(zhǎng)，這一過程中，社會(huì)組織的功能和影響逐步擴(kuò)大，可能與政府形成新的利益博弈，這就使得政府既不能繼續(xù)把社會(huì)組織作為政府手臂的延續(xù)，又必須對(duì)社會(huì)組織的利益沖動(dòng)施加必要的規(guī)制，形成有機(jī)的城市治理協(xié)同格局；三是自貿(mào)區(qū)是以管委會(huì)的形式行使政府委托的管理權(quán)，但管委會(huì)不是經(jīng)人大選舉產(chǎn)生的一級(jí)政府，它具有政府的屬性但不是政府本身，這就在許多職能的行使上存在體制性障礙，需要與政府部門協(xié)調(diào)關(guān)系，從而可能產(chǎn)生一些新的矛盾、遇到新的體制性障礙。進(jìn)一步說，建立自貿(mào)區(qū)是國家行為，上海是具體的職責(zé)承擔(dān)者，這就涉及中央政府部門與地方政府的職能協(xié)調(diào)，相互之間能否順暢溝通直接關(guān)系到自貿(mào)區(qū)建設(shè)的發(fā)展步伐。

    自貿(mào)區(qū)建設(shè)是國家戰(zhàn)略，同時(shí)又是上海的重大發(fā)展機(jī)遇，自貿(mào)區(qū)建設(shè)中取得的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)不能僅限于內(nèi)部消化，正如世博會(huì)的召開為上海的城市建設(shè)發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用一樣，當(dāng)前的自貿(mào)區(qū)建設(shè)應(yīng)與上海的“四個(gè)中心”建設(shè)形成有機(jī)聯(lián)動(dòng)，使簡(jiǎn)政放權(quán)在自貿(mào)區(qū)率先取得突破，在上海的城市發(fā)展中得到普及、在全國范圍起到示范作用，這是自貿(mào)區(qū)作為簡(jiǎn)政放權(quán)“試驗(yàn)田”的應(yīng)有之義。

    （作者為上海市人大代表、上海社科院研究員）