有必要將長三角區(qū)域治理霧霾的協(xié)作機(jī)制納入法治的軌道，實(shí)現(xiàn)這一協(xié)作機(jī)制與長三角區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制的對接，推動形成長三角“同呼吸、共奮斗”、齊心協(xié)力治理霧霾的格局

    近日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署進(jìn)一步加強(qiáng)霧霾等大氣污染治理，會議要求在大氣污染防治上要下大力、出真招、見實(shí)效，努力實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)，消除人民群眾“心肺之患”。

    防治大氣污染誰都無法獨(dú)善其身

    以PM2.5和PM10治理為重點(diǎn)的大氣污染防治是一項(xiàng)長期的、跨區(qū)域的系統(tǒng)工程，不能單靠一兩個城市的努力來完成，霧霾圍城下，誰都無法獨(dú)善其身，單從本地污染源上控制是不夠的，必須實(shí)施區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，共同加強(qiáng)大氣污染的控制。為此，國務(wù)院于去年9月印發(fā)的《大氣污染防治行動計(jì)劃》（簡稱“國十條”）對區(qū)域協(xié)作提出了明確要求�！皣�十條”的第八條為“建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理”，明確提出要建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。

    根據(jù)“國十條”的精神，由長三角三省一市和國家八部委組成的長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制于今年1月7日正式啟動，并在上海召開第一次工作會議，會議明確了“協(xié)商統(tǒng)籌、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的協(xié)作原則及五項(xiàng)具體職能。

    在這一背景下，有必要認(rèn)真研究和積極推進(jìn)長三角區(qū)域治理霧霾的立法協(xié)作。黨的十八大提出，要“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。以治理霧霾為例，“國十條”并非行政法規(guī)，根據(jù)“國十條”制定的區(qū)域性的落實(shí)大氣污染防治行動計(jì)劃實(shí)施細(xì)則也非政府規(guī)章，只是政策指引，缺乏必要的法律強(qiáng)制性。因此，完善立法是重要的、必要的治理手段�！皣�十條”的第七條專門就“健全法律法規(guī)體系，嚴(yán)格依法監(jiān)督管理”提出了一系列具體要求。因此，有必要將長三角區(qū)域治理霧霾的協(xié)作機(jī)制納入法治的軌道，實(shí)現(xiàn)這一協(xié)作機(jī)制與長三角區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制的對接，推動形成長三角“同呼吸、共奮斗”、齊心協(xié)力治理霧霾的格局。這是圍繞中心、服務(wù)大局、回應(yīng)民意，發(fā)揮人大對立法的主導(dǎo)作用、發(fā)揮立法對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的引領(lǐng)和推動作用的重要舉措。長三角在這方面如果有所突破，使區(qū)域立法協(xié)作從理論層面的研究變?yōu)榱⒎ìF(xiàn)實(shí)，將對我國地方立法的實(shí)踐產(chǎn)生示范作用，這無疑是推進(jìn)人大工作實(shí)踐創(chuàng)新的重要抓手。

    區(qū)域治霾立法協(xié)作具備基本條件

    首先，有關(guān)區(qū)域立法協(xié)作問題，理論界一直予以關(guān)注。多年來，蘇、浙、滬三地對此都比較重視，并有一些工作層面的研究，上海市人大曾牽頭聯(lián)合蘇、浙兩地多次協(xié)商，力圖在具體的立法項(xiàng)目上進(jìn)行探索，但難度很大，一是需要具備區(qū)域立法協(xié)作的必要性、區(qū)域協(xié)作的可規(guī)范性，二是相關(guān)項(xiàng)目需要列入各地的立法計(jì)劃。由于缺乏合適的立法項(xiàng)目，一直沒能取得進(jìn)展。但是，這些研究和探索為此次區(qū)域立法協(xié)作工作奠定了很好的基礎(chǔ)。其次，長三角區(qū)域治霾立法協(xié)作的立法條件基本具備。江蘇、安徽、上海都將大氣污染防治條例列入2014年立法計(jì)劃，這為實(shí)質(zhì)性啟動區(qū)域立法協(xié)作提供了難得的機(jī)遇。最后，已經(jīng)正式啟動的長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制為該領(lǐng)域相關(guān)的區(qū)域立法協(xié)作提供了很好的工作基礎(chǔ)。1月份舉行的長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組第一次工作會議審議通過了《長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組工作章程》、研究討論了《長三角區(qū)域落實(shí)大氣污染防治行動計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等規(guī)范性文件，其中有些內(nèi)容可以上升為立法的內(nèi)容。鑒于協(xié)作小組層次很高，實(shí)施細(xì)則中的一系列關(guān)鍵制度已協(xié)調(diào)完成，因此，立法難度相對較小。

    期待立法實(shí)踐創(chuàng)新產(chǎn)生良好效果

    長三角治理霧霾的區(qū)域立法協(xié)作可以包括但不限于下列范圍：一是采取有效措施推進(jìn)秸稈禁燒；二是強(qiáng)化大氣環(huán)境信息共享及污染預(yù)警應(yīng)急聯(lián)動；三是加快推進(jìn)在節(jié)能減排、污染排放、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和淘汰等方面環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的逐步對接；四是推動建立和完善以流動源為重點(diǎn)的區(qū)域協(xié)同監(jiān)管和以跨界大氣污染為重點(diǎn)的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制；五是推進(jìn)治理霧霾的科技合作。

    區(qū)域立法協(xié)作屬于跨區(qū)域的橫向立法協(xié)調(diào)，并不僅僅表現(xiàn)為共同的立法行為，更多的是地方立法上的溝通與合作。具體可以有兩種模式：一是互補(bǔ)型立法，即共同協(xié)商，立法內(nèi)容既有統(tǒng)一條款，又可有所差異。具體做法是由各地共同協(xié)商后，擬訂立法文本的統(tǒng)一條款，再由各地分別制定適用于本行政區(qū)域內(nèi)的個性化條款，最終形成若干個不同版本的立法文件，由各個地方分別審議通過，在本行政區(qū)域內(nèi)施行。二是松散型立法，即立法精神一致，分別立法。由三省一市共同議定立法主題，各地具體的立法事項(xiàng)、立法規(guī)范對象、立法調(diào)整手段可以不盡一致，但立法目的和基本精神保持一致。根據(jù)治理霧霾的立法特點(diǎn)及目前區(qū)域立法協(xié)作的工作基礎(chǔ)，可以首選第一種協(xié)作模式，兼采第二種協(xié)作模式。

    目前，長三角區(qū)域治理霧霾立法協(xié)作的設(shè)想已得到相關(guān)省市立法部門的高度認(rèn)同，相關(guān)部門將抓緊協(xié)商、論證，盡快建立區(qū)域立法協(xié)作的工作平臺，積極推進(jìn)該項(xiàng)工作。我們期待著這一立法實(shí)踐的創(chuàng)新產(chǎn)生良好的社會效果和法律效果。

    （作者為上海市人大常委會法制工作委員會主任，法學(xué)教授）