目前行政訴訟只針對“具體行政行為”，政府制定規(guī)范性文件等“抽象行政行為”不在訴訟范圍，但現(xiàn)實中一些地方政府部門以“紅頭文件”侵犯公民權(quán)益的事情時有發(fā)生。有鑒于此，新法應(yīng)將政府各類行政活動都納入訴訟范圍，避免權(quán)利救濟的死角和真空。

    十二屆全國人大常委會第六次會議于12月23日至28日在京舉行，一個重要議題是審議行政訴訟法修正案草案。這是行政訴訟法自1990年施行以來的首次大修，在此之前，我國民事、刑事訴訟法都已經(jīng)歷兩次大修。與時俱進地修訂行政訴訟法，順應(yīng)了社會各界要求解開“民告官”困局的新期待。

    在坊間被稱為“民告官法”的行政訴訟法，在推進中國法治進程中扮演了重要角色。行政訴訟法改變了中國社會長期存在的“官貴民賤”的觀念，賦予了民眾向政府討公道的權(quán)利，使得民眾和政府能坐在法庭的兩端接受法院的裁判。不過，隨著社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化、法治環(huán)境變化以及訴訟制度本身的發(fā)展，“民告官”在實踐中陷入了立案難、審理難、執(zhí)行難的困境，已經(jīng)到了非改不可的歷史關(guān)口。

    公開數(shù)據(jù)顯示，從1990年行政訴訟法實施至2012年，全國法院受理的一審行政訴訟案件僅有191萬余件，平均每年僅8萬多件；而據(jù)中國政法大學副校長馬懷德披露，我國“民告官”案件的原告勝訴率不到10%.行政訴訟審判的效果和質(zhì)量總體不容樂觀，一個非常關(guān)鍵的原因是，地方政府通過各種有形無形的方式干預(yù)行政審判，最常見的做法是不予立案，或者積極動員原告將案子作撤訴處理。

    如今的問題是，基層法院受地方利益掣肘，不僅普遍存在行政訴訟立案難的困境，在審理和執(zhí)行環(huán)節(jié)受到的干擾也很多。法院難以秉公裁決地方政府的行政行為，既嚴重損傷了司法公信力，也導(dǎo)致了行政訴訟上訴率、申訴率、上訪率畸高。盡管最高法近幾年推出了指定管轄、異地審理等改革舉措，但要徹底解開“民告官”困境、進一步推進依法行政，修訂和完善行政訴訟法已成必選項。

    如何修訂行政訴訟法，法學界此前已有非常充分的討論。具體來說，首先要進一步擴大行政訴訟受案范圍，解決立案難的問題。目前行政訴訟只針對“具體行政行為”，政府制定規(guī)范性文件等“抽象行政行為”不在訴訟范圍，但現(xiàn)實中一些地方政府部門以“紅頭文件”侵犯公民權(quán)益的事情時有發(fā)生。有鑒于此，新法應(yīng)將政府各類行政活動都納入訴訟范圍，避免權(quán)利救濟的死角和真空。

    其次，應(yīng)通過修法約束法院敷衍起訴人或調(diào)解撤訴的行為，改變審理難的困境。在具體的司法實踐中，大量存在行政機關(guān)應(yīng)訴不積極、怠于履行舉證職責等行為，新法應(yīng)通過優(yōu)化程序設(shè)計提升法院依法辦理行政訴訟案件的能力，避免以調(diào)解代替判決、久調(diào)不判。同時，對法院隨意調(diào)節(jié)撤訴的行為，也應(yīng)有所制約。

    除此之外，新法應(yīng)在提升行政訴訟案件執(zhí)行力方面有所作為。目前，很多時候即使原告贏了官司也難以從政府那里討回公道，這與法院的自身權(quán)威、獨立性以及法官的獨立性不夠有關(guān)。解決“民告官”執(zhí)行難困境，需要通過制度設(shè)計賦予基層法院更大的獨立性。此前，十八屆三中全會已經(jīng)明確將推動省以下法院人財物統(tǒng)一管理制度，修訂行政訴訟法應(yīng)與此進行呼應(yīng)，保障法院行使獨立審判權(quán)。