鄉(xiāng)村建設(shè)中最根本的應(yīng)當是基層組織建設(shè)

　　主持人：中共中央、國務(wù)院于2015年2月1日印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（以下簡稱一號文件）指出，要“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制”。在當前的鄉(xiāng)村治理過程中，存在哪些問題？

　　賀雪峰：在當前的鄉(xiāng)村治理過程中，存在不少問題，如，基層組織建設(shè)問題，鄉(xiāng)村治理的活力問題，農(nóng)村的法治建設(shè)問題，鄉(xiāng)村治理中的邊緣群體崛起問題，“半正式行政”問題等。

　　主持人：最根本或者說最重要的問題是什么？

　　賀雪峰：我認為，在鄉(xiāng)村治理過程中，基層村社組織很重要。因為農(nóng)民有大量一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來不合算”的事務(wù)。這些事務(wù)不僅涉及生產(chǎn)生活，也涉及村風村貌。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些宗族關(guān)系密切的農(nóng)村地區(qū)，在面對快速變化的社會現(xiàn)實時，往往能給予正面的回應(yīng)，如通過族人協(xié)商，達成共識，有效地避免人情支出的惡性膨脹。這給我們以啟示，鄉(xiāng)村建設(shè)最根本的當是基層組織建設(shè)。

　　陳柏峰：在農(nóng)村，村莊基層組織是重要的依靠力量，國家只有充分借助基層組織，才可能實現(xiàn)對農(nóng)村社會的有效治理。因此，要調(diào)整和矯正弱化基層組織的政策傾向，應(yīng)當以農(nóng)村干部隊伍建設(shè)為核心，帶動健全農(nóng)村的基層組織體系。此外，還要從政策和法律上對村組集體進行有力保護、豐富村組集體的治理資源。這是鄉(xiāng)規(guī)民約正確有效發(fā)揮作用、形成良好鄉(xiāng)村治理秩序所需要的重要的組織條件，也是法治建設(shè)在農(nóng)村得以開展所需依靠的重要的組織基礎(chǔ)。

　　寶貴的支農(nóng)資源自上而下轉(zhuǎn)移常面臨“一收就死、一放就亂”的困境

　　主持人：在我們這個農(nóng)民仍占主體地位的國家里，農(nóng)村基層組織的重要性不言而喻。當前，農(nóng)村基層組織面臨的主要問題有哪些？

　　賀雪峰：現(xiàn)在的許多基層組織沒有能力，基層治理缺少活力。有學者曾說，政府不僅要有辦大事的能力，而且關(guān)鍵要有辦小事的能力。問題是，小事很瑣碎，且小事很復(fù)雜，只是按自上而下的標準化要求來辦全國不同地區(qū)農(nóng)村的小事，這樣的標準化要求就一定會鬧出很多荒唐的笑話。但是，如果不按標準化的要求向下轉(zhuǎn)移資源，而允許地方依據(jù)實際情況調(diào)整，地方就可能亂來，將國家寶貴的支農(nóng)資源用到與農(nóng)無關(guān)的地方去，拿去打造政績工程，甚至貪污掉了。這樣，在國家資源自上而下的轉(zhuǎn)移中，就面臨著“一收就死、一放就亂”的困境。

　　現(xiàn)在的資源下鄉(xiāng)體制缺少對農(nóng)民的動員，缺少農(nóng)民有效的參與。資源下鄉(xiāng)是在為農(nóng)民提供基本的公共服務(wù)，是在做慈善，而沒有變成農(nóng)民自己的事業(yè)，尤其沒有變成農(nóng)民群體的事業(yè)。沒有對農(nóng)民的動員，農(nóng)民缺少參與渠道，農(nóng)民在具體的生產(chǎn)生活中遇到的困難，向村社組織求援，村社組織無力或不愿回應(yīng)，農(nóng)民就成為了一盤散沙。一盤散沙當然不可能有建設(shè)性的力量。

　　提升鄉(xiāng)村治理能力和活力，需村社集體主動回應(yīng)農(nóng)民需求

　　主持人：該如何提升鄉(xiāng)村治理的能力和活力？如何讓國家、村社集體和農(nóng)民都得到益處？

　　賀雪峰：在面對農(nóng)民共同的生產(chǎn)生活困難時，村社集體的出場十分重要，因為村社集體是代表共同利益的。村社集體回應(yīng)農(nóng)民的需求，農(nóng)民就會對村社集體有信任與支持。村社集體越是能夠回應(yīng)農(nóng)民的需求，農(nóng)民就越是信任村社集體和支持村社集體，村社集體也就越是有能力。這是一個正反饋。

　　村社集體與農(nóng)民之間的良性互動需要有一個具體的通道，這個通道就是通過村民會議或村民代表會議來動員農(nóng)民，讓農(nóng)民參與，讓農(nóng)民表達出自己的需求偏好，從而形成強大的農(nóng)民的共同利益與意志，然后村社集體直面農(nóng)民的需求，回應(yīng)農(nóng)民的問題，觸及農(nóng)民的利益。當然，現(xiàn)在的問題是，許多村社缺少回應(yīng)農(nóng)民需求的基本資源。因為村社集體大多是空殼，甚至負債累累。

　　如果國家能將一些資源轉(zhuǎn)移進入村社，而不是全部通過具體項目下鄉(xiāng)，則村社集體就可能掌握一些公共資源，再通過動員起來的群眾和他們表達出來的訴求，形成自上而下的資源與農(nóng)民自下而上的需求在村莊層面的對接，這樣一種對接，因為可以解決農(nóng)民共同的且強烈的生產(chǎn)生活中的困難，觸及到了農(nóng)民真實的切身的利益，將爆發(fā)出巨大能量。這樣一種對接就是當前中國資源下鄉(xiāng)背景下基層治理的活力之源。

　　不同于村組和宗族的理事會的出現(xiàn)，也許是一種新趨勢

　　主持人：一號文件還指出，要“依靠農(nóng)民和基層的智慧，通過村民議事會、監(jiān)事會等，引導發(fā)揮村民民主協(xié)商在鄉(xiāng)村治理中的積極作用”。這也就意味著在村組之外，還可以有別的組織形式在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用。在鄉(xiāng)村治理實踐中，有哪些組織可以承擔起治理鄉(xiāng)村的重任？

　　林輝煌：在農(nóng)村，除了村組組織，還可能會有宗族組織和一些興趣團體在關(guān)注和議論公共事務(wù)。目前，還有一些村莊自發(fā)成立了理事會，推動當?shù)毓彩聞?wù)的開展。閩南地區(qū)的新村，就是一個成功的例子。

　　新村隸屬于某行政村，是閩南地區(qū)一個特殊的“自然村”。2014年，新村在不受政府干預(yù)的情況下組建了自己的理事會，并力圖推動當?shù)毓彩聞?wù)的開展。

　　主持人：這種理事會與村組有何不同？其構(gòu)成人員都有哪些人？

　　林輝煌：目前理事會的成員有十幾人。理事會實行會員制，符合條件的村民都會被邀請加入，村民也可以主動要求加入理事會。什么樣的人會加入理事會呢？一般而言，加入理事會的人有以下幾個特征：一是對社區(qū)公共事務(wù)有較強的參與意愿，經(jīng)常負責或協(xié)調(diào)紅白喜事，有一定的威信；二是有一定的家庭經(jīng)濟基礎(chǔ)，生活水平處于中上水平，經(jīng)濟不行的人，其影響力自然就低，而且他自己也不會有心思來參與公共事務(wù)；三是基本完成人生任務(wù)（指兒女均已成家），有較多空閑的時間。

　　新村理事會是自發(fā)形成并參與公共事務(wù)治理的一種社會組織。首先，理事會不同于村組組織。理事會是村民自發(fā)成立、獨立運行的，不同于行政化的村組組織。其次，理事會不同于宗族組織。理事會試圖管理的事項超越了家族的范圍，關(guān)注整個自然村的公共事務(wù)。最后，理事會也不同于興趣團體。興趣團體雖然也會議論公共事務(wù)，但是并不會積極參與其中。

　　主持人：既然已有村組組織，為什么還要成立理事會？如何看待這類理事會在鄉(xiāng)村治理過程中的作用？

　　林輝煌：一個完全原子化的社會是沒有能力來承擔公共事務(wù)的治理責任的，因為公共事務(wù)本身具有極強的外部性，不可能通過個人來完成。當然，社會的組織化有多種方式，最常見的是由國家建構(gòu)的行政化組織。另外，也存在內(nèi)生的社會組織，比如宗族組織。理事會介于兩者之間，既具有建構(gòu)性，也具有一定的內(nèi)生性。

　　在新村，行政化的村組組織相對渙散，而且公信力不足，與村民基本上沒有什么關(guān)聯(lián)。而移民社會也使得新村的宗族力量比較分散，無法形成籠罩性的權(quán)力結(jié)構(gòu)。因此，在解決新的社會問題時，理事會這種中間形態(tài)的社會組織就顯得很有必要。

　　實際上，新村正是中國農(nóng)村社會的一個縮影。因而，自發(fā)生成、自我管理但不排斥行政權(quán)力的理事會的出現(xiàn)也許是大勢所趨，特別在經(jīng)濟發(fā)展較快的農(nóng)村更是如此。

　　“半正式行政”長期存在于鄉(xiāng)村治理之中

　　主持人：基層自治實際上自古就有。有一種常見的說法叫“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治”，認為古代鄉(xiāng)村都是通過鄉(xiāng)紳實現(xiàn)自治，縣官想要對地方征稅，必須通過鄉(xiāng)紳來實現(xiàn)。該如何看待這一觀點？

　　耿羽：“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族”是一段在史學界流傳較廣的話，這段話基本描繪出了傳統(tǒng)社會（尤其是明清時期）國家的治理形態(tài)。前半句話準確道出了傳統(tǒng)社會國家權(quán)力的局限性，傳統(tǒng)中國雖為中央集權(quán)，權(quán)力觸角卻不能隨心所欲延伸至疆域的各個底層，無論是君主還是官僚階層都不行。后半句話則并不完全準確，縣之下并非完全依靠“宗族—士紳”自治。有專家希望突破“國家—社會”的二元模式，提出“第三領(lǐng)域”概念，即地方治理中“廣泛地使用了半正式的行政方法，依賴由社區(qū)自身提名的準官員來進行縣級以下的治理”，這就是“集權(quán)的簡約治理”�？梢哉f，傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理形態(tài)由三個元素組成：官僚機構(gòu)：“半正式行政”；村莊（宗族）自治。這就是“政府—半正式行政—村莊”的三元結(jié)構(gòu)。

　　“簡約治理”模式在新中國時期亦有延續(xù)。新中國的鄉(xiāng)村治理形態(tài)在總體三元結(jié)構(gòu)方面沒有改變，依然有“半正式行政”存在，即不在政府正式編制之內(nèi)、“承包”各種政府任務(wù)的人員，如村組干部、計生專干、民辦教師、人民調(diào)解員、聯(lián)防隊員、協(xié)警、協(xié)管等等。

　　主持人：為什么會有“半正式行政”長期存在？其存在理由有哪些？

　　耿羽：在鄉(xiāng)村治理形態(tài)中，“半正式行政”處于承上啟下的地位，連接政府機構(gòu)與民眾�！鞍胝叫姓睆母旧险f，是政府機構(gòu)與民眾進行溝通的一種方式，避免政府機構(gòu)只顧自身組織運轉(zhuǎn)、搜集基層信息能力不足、無法準確回應(yīng)基層民眾合理訴求等弊端。

　　“半正式行政”存在的另一個重要緣由是節(jié)省行政成本。傳統(tǒng)中國，疆域廣闊且人口眾多，同時國家向基層提取資源的能力有限，如果完全依靠政府機構(gòu)進行管理，稅收無法支撐一個龐大政府的運行成本，因此政府機構(gòu)只能保持在“簡約”的限度并依靠大量不帶正式薪酬的“準官員”進行鄉(xiāng)村治理。

　　“正式行政”輔以“半正式行政”，治理就顯得靈活而有彈性，往往能以低成本獲得高效率。

　　讓走樣的“半正式行政”回歸常態(tài)，需要政府正視和分類處理干群矛盾

　　主持人：現(xiàn)在“半正式行政”產(chǎn)生了不少問題，引起了很多人的抱怨和責難，有些人甚至主張取消“半正式行政”。取消“半正式行政”就能解決問題嗎？怎樣才能合理解決這一問題？

　　耿羽：現(xiàn)在“半正式行政”問題在于，“正式行政”設(shè)立和雇傭“半正式行政”的目的很多時候已經(jīng)走樣。“半正式行政”目的一旦走樣，手段也隨之走樣。“半正式行政”的具體實踐，越發(fā)往負面的方向發(fā)展。

　　對此，很多人開出的藥方是：就近期而言，既要改造“半正式行政”人員，還要改造背后的“正式行政”人員，就長遠而言，要取消“半正式行政”制度，打造完全正式的、科層化的行政人員隊伍。在具體事件中徹底追究違法人員，當然是應(yīng)該的，但去除“半正式行政”是否是終極的解決辦法呢？

　　沿海一些省份，為了實現(xiàn)“文明執(zhí)法”、“和諧行政”，已經(jīng)對“半正式行政”進行了若干改造，做法大致為：政府機構(gòu)不再退居幕后，而是加強政府機構(gòu)的行政能力，對各種事務(wù)親自管理，一方面，在政府機構(gòu)內(nèi)部推進科層制和動員制，并讓二者相互推動，另一方面，將“半正式行政”納入政府機構(gòu)的監(jiān)督體系，嚴格控制灰黑勢力進入“半正式行政”。但以上調(diào)整只是徹底實現(xiàn)了政府一方的“無暴力”，不僅正式政府機構(gòu)禁止暴力，“半正式行政”中也禁止暴力，但是，民眾一方的暴力和抗爭該怎么“分類治理”，仍然沒有解決。

　　要解決當前“半正式行政”的問題，向上看是必要的，更關(guān)鍵的是要向下看，“半正式行政”的問題亦是“群眾路線”的問題，“半正式行政”走樣說明干群溝通出現(xiàn)了問題。無論政府機構(gòu)內(nèi)部如何調(diào)整，都無法替代政府機構(gòu)與民眾的溝通。要讓走樣的“半正式行政”回歸常態(tài)，需要政府尤其是上級政府正視干群矛盾，一有矛盾就追究下級政府責任是僵化地轉(zhuǎn)移矛盾，有原則地、實事求是分類處理矛盾才能動態(tài)地化解矛盾，抑制政府的違法行為，同時抑制民眾不合理訴求以及不合法的訴求手段，讓政府的合法執(zhí)法和民眾的合理訴求成為鄉(xiāng)村治理中的主流。

　　在鄉(xiāng)村治理中發(fā)現(xiàn)并重視被邊緣化的人的作用

　　主持人：過去，正式行政、“半正式行政”，都傾向于精英治理，學術(shù)界的研究重點也是精英，但鄉(xiāng)村治理影響最多的是普通農(nóng)村人。是否有必要在關(guān)注精英的同時，研究普通人的政治行為？

　　呂德文：學術(shù)界關(guān)于中國鄉(xiāng)村治理的研究具有非常明顯的“精英”傾向，學者們關(guān)注士紳、地方精英在鄉(xiāng)村治理中的關(guān)鍵作用，并在此基礎(chǔ)上形成了以鄉(xiāng)村治理中的主導階層命名的解釋范式：士紳模式、精英模式，缺乏對普通人的關(guān)注，他們被研究者邊緣化了。缺少對邊緣人群在政治變遷中的考察，這顯然是有問題的。

　　某種意義上，鄉(xiāng)村治理中的精英與普通人是一個硬幣的兩面，之所以會有精英替代，是因為普通人群的崛起；而之所以有精英再生，是因為普通人群的固化。因此，比較合理的地方治理的解說方式是，應(yīng)該在精英史觀之外，發(fā)現(xiàn)那些被邊緣化的人�；蛟S沒有必要改變以精英為中心的敘事，但在觀察政治秩序變遷的過程中，一定要有從邊緣看中心的視角。

　　以精英為中心的地方治理敘事，往往著眼于正式或半正式的行政，但如果視角轉(zhuǎn)向邊緣人群的政治行為，就會發(fā)現(xiàn)還有隱蔽的鄉(xiāng)村治理實踐，而這個隱蔽的實踐空間或許是地方治理乃至國家政治變遷的策源地。

　　主持人：在近年來的社會轉(zhuǎn)型中，越來越多的邊緣人群崛起，這意味著什么？對鄉(xiāng)村治理有何影響？

　　呂德文：社會巨變時期總是伴隨著邊緣人群的崛起。從大歷史的角度看，世紀之交的鄉(xiāng)村治理變革僅僅是一百多年前啟動的國家建設(shè)進程的延續(xù)，邊緣人群的重新崛起意味著國家建設(shè)遠未成功。然而，當前的鄉(xiāng)村治理變革具有全新的內(nèi)涵，一方面邊緣人群崛起的廣度和深度都達到了一個新的高度，另一方面，鄉(xiāng)村治理秩序基本上保持了穩(wěn)定。鄉(xiāng)村利益共同體尤其是項目制下的分利秩序吸納了絕大多數(shù)邊緣人群，表面上看基層治理變革并不成功，但實質(zhì)上卻意味著國家治理的深刻轉(zhuǎn)型。

　　邊緣人群不僅可以直接影響基層治理實踐，還可以有效地進入國家治理領(lǐng)域。如果一定要賦予這一行為政治內(nèi)涵，則在分利秩序下，邊緣人群傾向于更加積極打破基層治理領(lǐng)域的獨立性，更加積極地尋求進入國家治理領(lǐng)域。

　　當前，邊緣人群的崛起具有雙重意義，一方面意味著地方治理面臨巨大挑戰(zhàn)，有可能造成基層治理的內(nèi)卷化，邊緣人群組成的食利集團通過侵蝕國家資源制造社會不公，帶來鄉(xiāng)村治理危機。另一方面，這也意味著地方治理充滿活力，以至于基層治理開放成為國家治理的一部分，國家治理轉(zhuǎn)型仍在穩(wěn)步推進。

　　法治依然是鄉(xiāng)村治理的薄弱環(huán)節(jié)

　　主持人：一號文件指出，“農(nóng)村是法治建設(shè)相對薄弱的領(lǐng)域，必須加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，同步推進城鄉(xiāng)法治建設(shè)，善于運用法治思維和法治方式做好‘三農(nóng)’工作”。當前農(nóng)村法治建設(shè)面臨哪些問題？

　　陳柏峰：農(nóng)村法治建設(shè)幾乎涵蓋了農(nóng)村生產(chǎn)、生活、治理的方方面面，當前的重點和難點體現(xiàn)在基層政府依法行政存在缺失、村民自治制度未能有效運行、農(nóng)村糾紛解決機制不夠健全三個方面。這分別關(guān)系到基層政府的行政如何展開、村莊組織的治理如何進行、農(nóng)民個人的權(quán)益如何實現(xiàn)，農(nóng)村法治建設(shè)中的其他方面的工作主要是在這幾個方面的基礎(chǔ)上展開。這三個層面的重點和難點問題，表明農(nóng)村法治建設(shè)是一個從上到下的系統(tǒng)性工作，需要統(tǒng)籌考慮。

　　主持人：需要以怎樣的舉措來應(yīng)對這些問題？

　　陳柏峰：農(nóng)村法治建設(shè)的這些重點和難點問題，都是長期存在的問題，而且很難在短期內(nèi)完全解決，對此需要有清醒的認識。具體來說，有三方面的因素需要予以重視。

　　第一，要正確處理好農(nóng)村社會的不規(guī)則性與現(xiàn)代法治的規(guī)則化要求之間的張力問題�，F(xiàn)代法治的核心特征是強調(diào)規(guī)則之治，要求普遍性地解決問題，但當前農(nóng)村的現(xiàn)實情況還存在很大距離。農(nóng)村社會是一個熟人社會，熟人社會中人們交往更為重視的是差序倫理、人情關(guān)系，強調(diào)的多是倫理道德、習俗習慣、樸素的正義準則，而非基于普遍性規(guī)則而形成的交往模式。在農(nóng)村的基層治理工作中，往往要強調(diào)針對不同的人采取不同的辦法，“一把鑰匙開一把鎖”。在糾紛解決中，糾紛產(chǎn)生于具體的村莊生活場域中，往往具有很強的“個案延伸性”，常常并不是依靠正式法律規(guī)則就能夠化解的，而是需要很多基于熟人社會而產(chǎn)生的“地方性知識”才能有效解決。

　　第二，要協(xié)調(diào)好農(nóng)民法治觀念淡薄的現(xiàn)狀與現(xiàn)代法治化要求之間的互動關(guān)系。法治建設(shè)，不僅是體制機制的建設(shè)，還更關(guān)涉到人的觀念層次的轉(zhuǎn)變。在推動農(nóng)村法治建設(shè)的過程中，要清醒認識到農(nóng)村干部和群眾法治觀念不強的狀況在短期內(nèi)難以完全轉(zhuǎn)變。這就需要耐心細致地做大量工作，也更需要時間來塑造人們符合法治的思想觀念、交往關(guān)系和行為方式。

　　第三，要為農(nóng)村法治建設(shè)的推進夯實基層組織基礎(chǔ)�，F(xiàn)代法治強調(diào)以正式法律規(guī)范和科層體系來推動法律實施，但應(yīng)當清醒認識到當前我國農(nóng)村法治建設(shè)不可能完全依靠正式法律規(guī)范和科層體系來推進。對此，一號文件明確指出：“要從農(nóng)村實際出發(fā)，善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來”，“依靠農(nóng)民和基層的智慧，通過村民議事會、監(jiān)事會等，引導發(fā)揮村民民主協(xié)商在鄉(xiāng)村治理中的積極作用�！边@是對十八屆四中全會《決定》中有關(guān)精神的進一步強調(diào)。

　　主持人：“基層工作很重要，基礎(chǔ)不牢，地動山搖。”基層既是產(chǎn)生利益沖突和社會矛盾的“源頭”，也是協(xié)調(diào)利益關(guān)系和疏導社會矛盾的“茬口”。把基層基礎(chǔ)工作做扎實了，利益關(guān)系得到協(xié)調(diào)，思想情緒得以理順，社會發(fā)展中的不穩(wěn)定因素就能得到及時化解，各種矛盾沖突就能得到有效疏導，社會和諧也就有了牢固的基礎(chǔ)。

　　正因如此，我們黨和國家對鄉(xiāng)村治理問題高度重視，出臺了一系列文件來探索解決鄉(xiāng)村治理難題的方法。鄉(xiāng)村治理的規(guī)范和完善，既需要國家層面的頂層設(shè)計，也需要地方的試點和創(chuàng)新，這是一個開放性探索的過程，當然也需要我們理論界、學界進一步研究。