受國際金融危機的影響，我國經(jīng)濟增長遭遇外需銳減和內(nèi)需不振的雙重壓力，一些行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩。面向經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，要實現(xiàn)中國經(jīng)濟提質(zhì)增效升級目標，前提是要打好化解產(chǎn)能過剩的攻堅戰(zhàn)。綜合各方面因素，有效解決產(chǎn)能過剩問題，需要長短結(jié)合綜合施策，短期以化解和治理為主，長期重在健全防范機制。

　　一

　　產(chǎn)能過剩是指一國制造部門因產(chǎn)能利用率偏低而引起的產(chǎn)品價格大幅回落、企業(yè)普遍虧損、短期難以調(diào)整的一種經(jīng)濟現(xiàn)象。改革開放以來，我國出現(xiàn)過3次比較嚴重的產(chǎn)能過剩。第一次是在上世紀90年代初，起因于大規(guī)模重復建設，引起國民經(jīng)濟過熱，紡織等行業(yè)大幅供過于求。第二次是在上世紀90年代末到本世紀初，由于一些地區(qū)盲目投資，500多種消費品和一半以上生產(chǎn)資料產(chǎn)品供過于求。第三次是從2008年第四季度至今，為應對國際金融危機沖擊，國家實施大規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃，隨后鋼鐵、造船、太陽能光伏等行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩問題。

　　根據(jù)國際通用標準，工業(yè)產(chǎn)能利用率在79%—90%時屬正常的產(chǎn)能過剩，當其降為78%甚至更低時即為較嚴重的產(chǎn)能過剩。從國內(nèi)權威部門公布的數(shù)據(jù)看，2013年底我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別為75%、77%、69%、72%、65%，普遍低于國際通用標準。值得注意的是，當前我國產(chǎn)能過剩涉及的行業(yè)和領域，既包括鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)行業(yè)，也包括多晶硅、風電設備等新興產(chǎn)業(yè)，呈現(xiàn)出多行業(yè)同步過剩的新特點。產(chǎn)能過剩的一個直接后果，就是不少行業(yè)虧損擴大，企業(yè)經(jīng)營困難。據(jù)中鋼協(xié)數(shù)據(jù)，2014年上半年，88家重點鋼鐵企業(yè)盡管經(jīng)營狀況有所好轉(zhuǎn)，但仍有25家虧損，虧損面達28%.由于產(chǎn)能嚴重過剩，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)面臨生存困境，多數(shù)企業(yè)處于停工半停工狀態(tài)。

　　總體來看，這次產(chǎn)能過剩既在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中不斷加重，又在新興產(chǎn)業(yè)中初步顯現(xiàn)。首先，產(chǎn)能過剩行業(yè)呈現(xiàn)典型的“四高四低”特征，即“高投入、高消耗、高污染、高速度”與“低產(chǎn)出、低效率、低效益、低科技含量”并存，加劇了土地、資源、環(huán)境的承載壓力，不利于經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益的持續(xù)提升。其次，由于企業(yè)虧損面擴大，許多企業(yè)既無力進行創(chuàng)新型投資，也無力轉(zhuǎn)產(chǎn)謀求生存，這會使傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的進程后延，特別是一些新興行業(yè)過快出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，打擊了社會投資的信心，從而使得經(jīng)濟增長動力與后勁不足。第三，在產(chǎn)能過剩情況下，產(chǎn)品賣不出去，企業(yè)的再生產(chǎn)更多的是依靠借貸來支撐，這必然累積債務風險。特別是由于近年來企業(yè)通過商業(yè)銀行之外獲取資金的比例大幅提高，產(chǎn)能過剩在擴大債務規(guī)模的同時加大了債權人的復雜性，極易成為經(jīng)濟風險的匯集點。第四，影響社會穩(wěn)定。當前，去產(chǎn)能化已成為處置產(chǎn)能過剩的主要政策選擇，一些企業(yè)的關閉、重組會使部分職工下崗。特別是對于過剩行業(yè)企業(yè)較為集中的地區(qū)，區(qū)域性社會不穩(wěn)定因素增多。

　　二

　　從全球看，我國經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換與世界經(jīng)濟深度調(diào)整同期出現(xiàn)，外部需求驟降是現(xiàn)階段產(chǎn)能過剩的直接原因，但起決定性作用的是內(nèi)因。也就是說，我們要從經(jīng)濟運行的機能、機制上找原因，只有這樣，才能從根本上治理產(chǎn)能過剩。

　　從工業(yè)發(fā)展環(huán)境看，以投資為主要動力的經(jīng)濟增長模式，是投資品工業(yè)部門出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的關鍵因素。2002年下半年以來，我國經(jīng)濟進入依靠資源投入和出口需求共同驅(qū)動的高增長期。這種依靠外部市場需求及投資驅(qū)動的增長模式在宏觀經(jīng)濟上造成的不良后果，直接表現(xiàn)為投資與消費的失衡。2002年，我國最終消費率為59.6%，到2012年降至49.5%，大大低于80%的世界平均水平。與此相對應，資本形成率從2002年的37.8%上升到2012年的47.8%，遠高于多數(shù)國家20%左右的投資率水平。在市場經(jīng)濟條件下，盡管政府可以通過產(chǎn)業(yè)政策引導國民經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)調(diào)整，但很難以行政手段對社會投資進行規(guī)制。實踐證明，有什么樣的投資結(jié)構(gòu)，就會構(gòu)建什么樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，治理產(chǎn)能過剩，首先要根治過分膨脹的投資需求。

　　從工業(yè)生產(chǎn)能力形成看，生產(chǎn)要素價格扭曲和以補貼為主要方式的過度干預，對企業(yè)固定資產(chǎn)投資推動作用明顯。例如，作為工業(yè)生產(chǎn)最基本的土地要素，由政府廉價征用農(nóng)民集體土地并修建基礎設施后，再以協(xié)議低價甚至“零地價”供給工業(yè)投資者，由投資者以土地抵押獲取銀行貸款。這樣，由低地價形成的低生產(chǎn)成本，就會誘導大量投資進入工業(yè)領域，導致工業(yè)投資增長迅猛。與此同時，地方政府為推動經(jīng)濟增長，競相采用稅收優(yōu)惠等措施招商引資，更是助推了產(chǎn)能過剩的形成。有研究表明，無論從獲得補貼的概率以及獲得補貼的水平看，政府直接補貼政策對于企業(yè)的生產(chǎn)效率有明顯的負面影響，并且補貼規(guī)模越大形成產(chǎn)能過剩的速度越快。此外，由于用于補貼的地方稅收帶有“產(chǎn)地征收”特征，這類補貼客觀上助長了地方政府不顧環(huán)境承載能力，盲目引入工業(yè)投資，使產(chǎn)業(yè)競爭白熱化。

　　從市場資源配置功能看，地方政府選擇并扶持主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是引致部分行業(yè)出現(xiàn)嚴重產(chǎn)能過剩的一個重要原因。選擇并扶持主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展是各地加快經(jīng)濟發(fā)展的普遍做法。但是，政府正確選擇主導產(chǎn)業(yè)所需的知識，只有在市場競爭中才能獲得。事實上，由于經(jīng)濟中的決策主體分散，政府獲取這類信息的成本高昂。因此，一些地方政府在選擇扶持產(chǎn)業(yè)時往往看重短期增長效應，容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象，為產(chǎn)能過剩埋下伏筆。例如，以太陽能光伏為代表的新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)嚴重過剩，就是一些地方政府盲目扶持的結(jié)果。在新興產(chǎn)業(yè)成長初期，地方政府的扶持政策給投資企業(yè)帶來了大量補貼性收益，并使企業(yè)能以較少的投資撬動大的投資項目。在這一機制作用下，當某個新興行業(yè)出現(xiàn)需求擴張時，行業(yè)中的多數(shù)企業(yè)就會對需求的擴張做出過度反應，導致行業(yè)產(chǎn)能遠大于市場需求的擴張。此外，大量的投資補貼還會誘發(fā)企業(yè)的尋租行為，使企業(yè)經(jīng)營者將更多的精力放在圈占工業(yè)用地而不是技術創(chuàng)新上，最終表現(xiàn)為低水平的產(chǎn)能過剩。

　　從政府作用方式看，傳統(tǒng)治理政策過于偏重行政手段，相應形成的政策偏好導致越治理越過剩。長期以來，我國依靠項目審批等行政措施來治理產(chǎn)能過剩，表現(xiàn)出政府干預微觀市場的特征。在治理過程中，有關部門以自身對市場供需預測來判斷某個行業(yè)是否存在產(chǎn)能過剩，再以此為依據(jù)制定行業(yè)產(chǎn)能控制目標和措施。事實證明，這種治理思路在短期內(nèi)或許能達成市場平衡，而在一段時間后過剩產(chǎn)能又會死灰復燃，導致一些行業(yè)投資在“過冷”與“過熱”之間劇烈波動，甚至喪失了結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術升級的最佳時機。另外，傳統(tǒng)治理思路以提高產(chǎn)業(yè)集中度來提升產(chǎn)業(yè)競爭力，而地方政府為避免本地企業(yè)被淘汰，傾向于將本地企業(yè)拼湊在一起，由此推動了大量低效率重組行為。從近年來鋼鐵、有色金屬等行業(yè)兼并重組案例看，多數(shù)兼并重組企業(yè)不但沒有縮減產(chǎn)能，而是大規(guī)模擴張了產(chǎn)能。這方面教訓十分深刻。

　　三

　　本輪產(chǎn)能過剩問題引起了黨和國家高度關注。2013年10月，我國發(fā)布《關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》，明確了當前治理產(chǎn)能過剩的主要任務，提出了分業(yè)施策的長期思路。根據(jù)中央決策部署，除了關停并轉(zhuǎn)產(chǎn)能過剩行業(yè)中不符合技術要求的企業(yè)等短期措施外，更要重視發(fā)揮市場機制作用，建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩長效機制。

　　調(diào)整總需求結(jié)構(gòu)，引導產(chǎn)能過剩行業(yè)要素資源有序轉(zhuǎn)移。治理產(chǎn)能過剩的前提是調(diào)整需求結(jié)構(gòu)，即在提高消費率的同時降低投資率，促進過剩行業(yè)要素資源向消費品或服務業(yè)領域轉(zhuǎn)移。從外部市場看，未來中國通過出口拉動增長的回旋余地越來越小，我們不可能將化解產(chǎn)能過剩的希望主要寄托在出口上。因此，化解產(chǎn)能過剩，根本的在于完善以質(zhì)量和效益為核心的績效考核機制，適度約束地方政府的資源動員能力，在逐步將過高的投資率降下來的同時，把更多資源用于公共服務供給，提高老百姓的消費意愿和消費能力，提高消費在國民經(jīng)濟總額中的比例。

　　加快完善市場體系，充分發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置的功能。完善市場體系，重點在于深化土地、金融等要素市場改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。土地市場改革，關鍵是打通國有和農(nóng)村集體兩種所有制土地市場界限，加快建立權利平等、增值收益共享的土地交易制度，盡快改變地方政府的粗放型土地利用方式，從源頭上防止落后產(chǎn)能落地生根。金融市場改革，應穩(wěn)妥推進利率市場化，著力完善多層次資本市場體系，促進金融市場與實體經(jīng)濟的互融發(fā)展，通過促進金融資源流動來推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以提高實體經(jīng)濟效率將過剩產(chǎn)能化解于市場競爭之中。因此，需要大力推進審批制度改革，放松對微觀經(jīng)濟的過度管制，形成更加公平的市場競爭環(huán)境。

　　深化財稅體制改革，促使地方政府向公共服務型政府轉(zhuǎn)變。當前，深化財稅體制改革，要以調(diào)整和優(yōu)化政府間財權關系為重點，努力促進財權與事權相匹配，最大限度消除地方政府為培植稅源而爭投資爭項目的強烈動機。一方面，應推進地方主體稅建設，實行消費稅從消費地征收制度，擴大房產(chǎn)稅試點范圍，適時開征環(huán)境稅，充實地方稅種；另一方面，應著力健全政府會計制度，編制政府資產(chǎn)負債表，明確地方政府債務主體，提高地方融資透明度，限制地方舉債規(guī)模，切實將地方政府職能轉(zhuǎn)變到主要提供公平市場競爭秩序、環(huán)境保護和治理、社會保障等公共服務上來。

　　建立最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，推進生產(chǎn)單位環(huán)保成本內(nèi)部化。要改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，加快形成有利于資源環(huán)境保護的產(chǎn)權制度和政府管制政策；加快編制資源環(huán)境資產(chǎn)負債表，明晰資源環(huán)境承載能力測度和計量，設置生態(tài)保護紅線，并對領導干部實行資源環(huán)境離任審計，建立損害責任終身追究制度；建立生態(tài)保護的市場化機制，實行使用資源付費和誰污染誰付費原則，提高企業(yè)消耗生態(tài)環(huán)境的成本；推動建立地區(qū)減排合作機制，加快形成碳排放權、排污權、水權等交易制度，完善地區(qū)間生態(tài)補償和生態(tài)支付制度。（作者：中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、博士生導師）