新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第十四條明確規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。”這一規(guī)定為政策環(huán)評的開展打開了缺口。然而，政策環(huán)評在國際上并沒有公認(rèn)模式，在我國，無論是理論研究還是實(shí)踐探索都非常欠缺。由于我國的決策模式和決策程序與西方國家明顯不同，因此，探索符合自身國情的理論和方法尤為緊迫，其中，政策環(huán)評程序是推進(jìn)政策環(huán)評首先需要考慮的問題。

　　首先是政策環(huán)評的介入時機(jī)。與戰(zhàn)略環(huán)評的原則相同，政策環(huán)評同樣強(qiáng)調(diào)早期介入，這在歐盟、美國、加拿大等國的相關(guān)法規(guī)中都有明確規(guī)定。其中，歐盟的環(huán)境影響評價是在政策建議開始形成時介入；美國的政策環(huán)評是在擬議政策建議提出之后，替代方案形成的過程中介入；加拿大則主張在政策概念形成時就介入。根據(jù)我國的決策模式和環(huán)境保護(hù)形勢，政策環(huán)評的介入時機(jī)應(yīng)更加靈活，可分別在政策問題識別、進(jìn)入政府議程和政策形成階段介入。如果在政策問題識別階段介入，可對相關(guān)資源環(huán)境問題的性質(zhì)、程度、原因等進(jìn)行分析，引發(fā)社會關(guān)注，并提出對策建議供政策制定部門參考；如果在政策問題進(jìn)入政府議程時介入，政策環(huán)評應(yīng)發(fā)揮決策參謀作用，與政策制定部門一起制定政策方案；如果在政策形成階段介入，政策環(huán)評則應(yīng)從環(huán)境保護(hù)角度參與對各方案的比選。

　　其次是政策環(huán)評的篩選機(jī)制。并非所有的決策都要開展政策環(huán)評，因此，篩選機(jī)制至關(guān)重要。從國際上看，篩選機(jī)制主要有3種：一是核查表法，即查看擬議決策是否包含在相關(guān)名錄中，如丹麥、荷蘭、南非等國采用此種方法；二是逐案判斷，即根據(jù)決策內(nèi)容判別是否需要開展政策環(huán)評，如美國、加拿大采用此種方法；三是設(shè)立某一簡單標(biāo)準(zhǔn)，通常是通過“一刀切”的方式來判定，如中國香港規(guī)定所有提交行政會議的決策都需要開展環(huán)境評價，新西蘭要求所有政策建議都要開展環(huán)境評價。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，除規(guī)劃外，我國的政府決策形式主要有行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等，其中僅有一小部分需要開展政策環(huán)評。由于這類文件的出臺時機(jī)、內(nèi)容要求、效力級別等都難以預(yù)知，因此不可能通過制定名錄的方式來進(jìn)行篩選，也難以通過某一簡單標(biāo)準(zhǔn)來判別，只能采取逐案審查的方式。對于審查主體，應(yīng)由具有廣泛代表性和權(quán)威性的某一專業(yè)委員會來進(jìn)行，今后對此應(yīng)有專門的法律規(guī)定。

　　第三是政策環(huán)評重點(diǎn)的確定。對于評價重點(diǎn)，國際上的戰(zhàn)略環(huán)評大致可分為兩個流派。那些基于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價自下而上發(fā)展起來的戰(zhàn)略環(huán)評體系，一般將評價重點(diǎn)放在自然環(huán)境上，如美國、加拿大等。同時，那些從政策分析出發(fā)，自上而下發(fā)展出來的戰(zhàn)略環(huán)評，則普遍將可持續(xù)發(fā)展作為核心議題，從社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多個維度來評價政策的科學(xué)性。我國現(xiàn)有的環(huán)評體系主要效法美國經(jīng)驗(yàn)，把對自然環(huán)境要素的影響作為評價重點(diǎn)。但從新環(huán)保法的規(guī)定看，今后的政策環(huán)評更傾向于采用自上而下模式，將環(huán)境考量作為政策分析的有機(jī)組成部分。若如此，則不僅要評價重大環(huán)境影響，還要評價資源環(huán)境效率，以及環(huán)境子系統(tǒng)與社會、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性。此外，還應(yīng)通過政策環(huán)評從制度層面為擬議政策創(chuàng)造更好的可持續(xù)發(fā)展條件。對于具體評價指標(biāo)和優(yōu)先領(lǐng)域，應(yīng)通過利益相關(guān)方對話來確定。在方法上可選取矩陣法、核查表法、專家判斷等方法確定，今后應(yīng)制定相關(guān)導(dǎo)則予以明確。

　　第四是政策環(huán)評的公眾參與。在世界主要發(fā)達(dá)國家中，除了荷蘭的“E-test”外，其余政策層面的環(huán)境評價均有公眾參與程序。對于公眾參與的時機(jī)，一般有兩個重要節(jié)點(diǎn)，一個是在確定評價重點(diǎn)之時；另一個是報告編制完成后提交決策部門之前。對于參與主體，普遍重視相關(guān)部門、非政府組織和弱勢群體的意見。對于公眾參與的形式，則很少有國家提出硬性規(guī)定。之所以如此，與國家治理理念有很大關(guān)系，即政府對微觀主體的作用主要是引導(dǎo)而非管制。根據(jù)我國的現(xiàn)有決策模式和政治民主化愿景，政策環(huán)評中的公眾參與應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下工作：一是要做好正式?jīng)Q策前的信息公開工作，將公眾參與作為促進(jìn)決策過程公開、透明的重要抓手；二是要將社會公眾提出的合理政策建議甚至政策方案納入政策分析視野，改變過去缺乏比選方案的決策模式；三是評價重點(diǎn)要充分反映社會公眾的關(guān)切，不應(yīng)像建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評那樣過于模式化。

　　第五是政策環(huán)評的審查機(jī)制。盡管很少有國家在法律中明確規(guī)定政策環(huán)評報告審查事項(xiàng)，但在實(shí)踐中，很多國家都會開展此項(xiàng)工作。有些是由第三方獨(dú)立審查，例如，歐盟是由專門的影響評價委員會對評價報告進(jìn)行質(zhì)量審查，荷蘭由獨(dú)立的荷蘭環(huán)境評價委員會審查；有些是通過相關(guān)部門聯(lián)合審查，如加拿大針對貿(mào)易談判的環(huán)境評價是由相關(guān)部門組成聯(lián)合委員會審查，荷蘭的“E-test”由環(huán)境部、經(jīng)濟(jì)部和司法部聯(lián)合開展；有些國家和地區(qū)是由某一部門獨(dú)立審查，如美國、捷克和我國香港是由環(huán)境保護(hù)署（部）進(jìn)行審查，新西蘭是由決策部門審查�？紤]到我國的第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)不完善，而由某一政府部門進(jìn)行審查又很難得到其他部門的認(rèn)同，因此，我國對政策環(huán)評報告的質(zhì)量審查可采取部門聯(lián)合審查的方式。具體而言，可由環(huán)境管理部門和政策制定部門聯(lián)合開展。環(huán)境管理部門可側(cè)重于質(zhì)量審查，政策制定部門則應(yīng)側(cè)重于所提措施的可行性審查。

　　第六是政策環(huán)評的監(jiān)控機(jī)制。由于影響政策過程的因素較多，因而與其他決策相比，政策實(shí)施效果的不確定性更大。為了保證政策能夠得到正確執(zhí)行，并及時發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施中存在的非預(yù)期問題，很多西方國家建立了覆蓋政策全生命周期的評估和監(jiān)控體系，比較典型的有法國、日本、韓國、英國等。而我國的類似職能只能通過政策制定部門對政策執(zhí)行情況檢查，政策執(zhí)行部門向政策制定部門匯報工作，以及媒體報道和群眾上訪等形式實(shí)現(xiàn)。因此，我國應(yīng)充分發(fā)揮政策環(huán)評對政策執(zhí)行過程的監(jiān)控作用。政策環(huán)評承擔(dān)這一功能具有兩個優(yōu)勢：一是在政治上相對不敏感，容易被政策制定部門接受；二是環(huán)境問題屬于民生問題，容易得到社會公眾的支持。對于具體的監(jiān)控機(jī)制，可考慮由環(huán)境管理部門和政策制定部門聯(lián)合開展政策執(zhí)行的中期和事后評估。（作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心戰(zhàn)略所）