構(gòu)建完善和強(qiáng)有力的“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管體制，是做好環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管工作的重要保障。早在2005年，《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》就提出，建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制。新環(huán)保法明確了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的相關(guān)職責(zé)，《水污染防治行動計(jì)劃》提出研究建立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度。

　　為適應(yīng)當(dāng)前環(huán)保工作的新常態(tài)，把改善環(huán)境質(zhì)量和加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督放在更加突出的戰(zhàn)略地位，必須形成共識，進(jìn)一步整合好環(huán)保系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系，完善自上而下的環(huán)境監(jiān)管體系。

　　環(huán)境監(jiān)管體制存在哪些主要問題？

　　雖然經(jīng)過數(shù)十年的努力，目前這一監(jiān)管體系已初具雛形，但在實(shí)踐中還存在諸多問題和矛盾亟待解決。

　　首先，國家督察的權(quán)威性和威懾力不夠，“國家監(jiān)察”難以實(shí)現(xiàn)。受制于體制機(jī)制和頂層設(shè)計(jì)，“國家監(jiān)察”并沒有充分體現(xiàn)國家意志，環(huán)保部門“小馬拉大車”和“單打獨(dú)斗”的局面沒有得到根本改變，環(huán)境監(jiān)察主要還是通過環(huán)境保護(hù)部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出單位來實(shí)現(xiàn)的。這些機(jī)構(gòu)的級別、權(quán)威、威懾力不夠，難以承擔(dān)起對負(fù)有法定環(huán)保責(zé)任的地方政府和其他部門實(shí)施督查督辦的職能，進(jìn)而可能影響到改善環(huán)境質(zhì)量、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等國家戰(zhàn)略計(jì)劃的貫徹實(shí)施和具體落實(shí)。區(qū)域環(huán)境督查中心是國家環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍的重要組成部分，主要擔(dān)負(fù)“國家監(jiān)察”任務(wù)，但由于職責(zé)定位不清晰，承擔(dān)的工作任務(wù)過于繁雜和瑣碎，難以全力以赴地發(fā)揮好國家監(jiān)察的作用，對地方政府形成壓力。

　　其次，地方政府缺乏積極性和主動性，“地方監(jiān)管”難有實(shí)效。我國大多數(shù)地區(qū)現(xiàn)在尚未進(jìn)入保護(hù)優(yōu)先的發(fā)展階段，尤其是面臨當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的陣痛和經(jīng)濟(jì)增速下滑的巨大壓力時，“加快發(fā)展”是排在第一位的。雖然新環(huán)保法賦予了地方各級政府及其組成部門相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，但由于這些規(guī)定大都比較原則，缺乏與之配套的、具體的、可操作的評價(jià)體系、責(zé)任體系、考核辦法和獎懲機(jī)制，并不能完全帶給各級政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)環(huán)境足夠的積極性和主動性。即使某些地方官員出現(xiàn)環(huán)保方面的失職瀆職，在國家層面也很難追究其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和法律責(zé)任。

　　第三，排污單位缺乏環(huán)境守法的約束力和強(qiáng)制力，“單位負(fù)責(zé)”成為口號。過去相當(dāng)長一段時期，由于多種原因的制約和影響，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管不到位的情況比較普遍，環(huán)境違法幾乎成為一種常態(tài)，違法成本低廉，排污單位并沒有真正感受到來自法律的強(qiáng)大約束力和強(qiáng)制力，履行污染防治主體責(zé)任的“單位負(fù)責(zé)”在一些地方成為一句空話。

　　同時，國家制定的一些環(huán)保和經(jīng)濟(jì)政策缺少必要的守法紅利和正面引導(dǎo)，且常常是鞭打快牛，導(dǎo)致“守法成本高”、“誰治污誰吃虧”等現(xiàn)象叢生，嚴(yán)重削弱了企事業(yè)單位履行污染防治主體責(zé)任的積極性和主動性，進(jìn)一步滋生了環(huán)境違法的溫床。同時，由于當(dāng)前社會公眾的環(huán)境意識普遍還不夠強(qiáng)，對保護(hù)環(huán)境的認(rèn)知水平參差不齊，缺乏對環(huán)境保護(hù)必要的知情、參與和監(jiān)督渠道，因而也難以調(diào)動公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性和主動性，難以有效打擊各類環(huán)境違法行為。

　　第四，環(huán)保系統(tǒng)仍需完善，打鐵還需自身硬。比如與新環(huán)保法配套實(shí)施的全部細(xì)則的出臺需要較長的時間，環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)管仍缺乏有效支持。同時，全國各級環(huán)保系統(tǒng)自身適應(yīng)新環(huán)保法的實(shí)施需要一定時間，甚至還要經(jīng)歷一段適應(yīng)期；比如省、市以上各級環(huán)保部門還未做好對下級政府督政的準(zhǔn)備工作，需要提高督政能力；一些地方環(huán)保部門系統(tǒng)內(nèi)部仍然存在運(yùn)行機(jī)制不完善、思想認(rèn)識不統(tǒng)一、職責(zé)劃分不科學(xué)、工作配合不協(xié)調(diào)等問題，削弱了自身履行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的能力；一些地方自上而下各級環(huán)保部門之間部分事權(quán)劃分不夠明確，相互信任不夠，沒有形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的強(qiáng)大合力；當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的外環(huán)境還亟待改善；目前各級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管人員的作風(fēng)、能力、水平和綜合素質(zhì)還不能完全適應(yīng)環(huán)保新常態(tài)的要求。

　　環(huán)境監(jiān)管體制如何完善？

　　首先，進(jìn)一步完善環(huán)境監(jiān)管體制的頂層設(shè)計(jì)。

　　一是制定地方各級政府履職考核評價(jià)辦法。根據(jù)新環(huán)保法，進(jìn)一步梳理地方各級政府及有關(guān)部門的法定環(huán)保職責(zé)，將其具體化、規(guī)范化、系統(tǒng)化，形成完整的地方政府履行環(huán)境保護(hù)的法律清單或手冊，便于上級政府和環(huán)保部門全面、客觀、定量地評價(jià)和考核其履職狀態(tài)、工作情況和工作成效，為組織、監(jiān)察部門考核、評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)工作實(shí)績、追究失職瀆職責(zé)任提供依據(jù)。

　　二是制定國家環(huán)境保護(hù)監(jiān)察實(shí)施細(xì)則。明確國家監(jiān)察的授權(quán)范圍、監(jiān)察主體、監(jiān)察對象、監(jiān)察內(nèi)容、監(jiān)察重點(diǎn)、監(jiān)察方式、監(jiān)察程序、結(jié)果運(yùn)用和各部委間的職責(zé)劃分，突出地方層面的執(zhí)法監(jiān)管職能和國家層面的督察督辦職能，以提高環(huán)境保護(hù)國家監(jiān)察的權(quán)威性和威懾力，加大對地方政府環(huán)保工作失職瀆職和排污單位環(huán)境違法行為的打擊力度。

　　三是制定地方各級政府環(huán)保督政實(shí)施意見。按照國家對地方環(huán)保工作 “黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的總體要求，在做好上述兩項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上，明確國家對地方各級政府督政的授權(quán)范圍、督查主體、督查對象、督查內(nèi)容、督查重點(diǎn)、督查方式、督查程序、結(jié)果運(yùn)用和各層級間的職責(zé)劃分，按照具體化、可量化、可操作的原則，制訂全國統(tǒng)一規(guī)范的督政實(shí)施意見，督查督辦各級政府和相關(guān)部門落實(shí)環(huán)保責(zé)任的情況。

　　其次，進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管體制的基礎(chǔ)建設(shè)。

　　一是進(jìn)一步明確環(huán)境監(jiān)管體制的縱向事權(quán)劃分。系統(tǒng)謀劃全國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管和督查體系建設(shè)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和科學(xué)劃分中央與地方的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)與事權(quán)，完善國家監(jiān)察、地方監(jiān)管的閉合體系，盡快建立起各級環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)察體系之間權(quán)責(zé)清晰、優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享、相互信任、協(xié)調(diào)配合、上下支持的聯(lián)動機(jī)制，促使各級環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管過程中最大限度地形成工作合力。

　　二是進(jìn)一步理順環(huán)境監(jiān)管體制的橫向內(nèi)部關(guān)系。由于錯綜復(fù)雜的歷史原因，毋庸諱言，地方各級環(huán)保部門在執(zhí)法監(jiān)管過程中，系統(tǒng)內(nèi)部均不同程度地存在事權(quán)不清、責(zé)權(quán)不等、職責(zé)交叉和配合較差等問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源配置和系統(tǒng)整合，通過建立有效的盡職免責(zé)和考核獎懲等機(jī)制，努力調(diào)動和保護(hù)地方各級環(huán)保部門系統(tǒng)內(nèi)的工作積極性，攥成一個拳頭，有力打擊環(huán)境違法行為。

　　三是進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管體制的外部環(huán)境。加強(qiáng)與發(fā)改、財(cái)政、工信、公安、住建、農(nóng)業(yè)、水利、商務(wù)和統(tǒng)計(jì)等部門的溝通銜接，努力從國家層面改善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的外部環(huán)境，以支持配合環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管工作，共同做好節(jié)能減排和“大氣十條”、“水十條”等重大工作的貫徹落實(shí)，以及對環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)督管理，為基層環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管部門創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。

　　四是進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管體制的分類建設(shè)指導(dǎo)。統(tǒng)籌東、中、西部地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，在強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域污染防治和執(zhí)法監(jiān)管的同時，更加重視對地處西部的國家生態(tài)屏障、大江大河上游水源區(qū)域、重要生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)良好區(qū)域的環(huán)境保護(hù)和執(zhí)法監(jiān)管，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大政策和資金支持力度，強(qiáng)化中西部地區(qū)環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)。（作者單位：環(huán)境保護(hù)部西南環(huán)境保護(hù)督查中心）