1979年7月五屆全國人大二次會議審議通過的地方組織法，第一次以法律形式將地方性法規(guī)制定權(quán)賦予省級人大及其常委會。作為中國特色社會主義法律體系的組成部分，地方立法對維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一作出了貢獻(xiàn)。西藏地方立法工作始終堅持在實(shí)踐中探索，在探索中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展。35年來，自治區(qū)人大及其常委會積極履行立法法賦予的地方立法權(quán)，緊緊圍繞全區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域立法，共制定和批準(zhǔn)了300件地方性法規(guī)和具有法規(guī)性質(zhì)的決定、決議，為保證憲法和法律、行政法規(guī)在我區(qū)貫徹落實(shí)，促進(jìn)跨越式發(fā)展和長治久安發(fā)揮了作用。

　　回顧西藏人大立法工作歷程，歷屆自治區(qū)人大及其常委會積極履職、開拓創(chuàng)新、攻堅克難，緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法制建設(shè)的實(shí)際，制定了一大批有質(zhì)量、有影響、有特色的地方性法規(guī)。立法實(shí)踐中，主要遵循了以下幾個原則。

　　一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握正確的政治方向，從制度上法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實(shí)施。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨制定的大政方針，提出的立法建議，需要通過人大的法定程序，才能成為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。要堅持正確的政治方向，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，服從服務(wù)于黨和國家的中心工作。

　　二是突出地方特色，從區(qū)情出發(fā)，適應(yīng)改革發(fā)展需要，針對實(shí)際設(shè)計可行的規(guī)范制度。地方立法是國家立法的補(bǔ)充，突出特色是地方立法的靈魂。只有自覺與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要相適應(yīng)，與改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策相結(jié)合，加強(qiáng)地域性特殊問題的研究，處理好法律穩(wěn)定性與實(shí)踐發(fā)展性、立法前瞻性與現(xiàn)實(shí)可行性的關(guān)系，才能使法規(guī)條文符合實(shí)際、便于操作、切實(shí)管用，更好地發(fā)揮地方立法管理地方事務(wù)、協(xié)調(diào)本區(qū)域社會利益關(guān)系的作用。

　　三是堅持以人為本，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，認(rèn)真解決涉及群眾切身利益的問題。我們的一切工作都是為了人民，立法工作也不例外。只有自覺堅持以人為本，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，正確把握最廣大人民的根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與責(zé)任的關(guān)系，才能使地方立法更好地造福廣大人民。

　　四是堅持法制統(tǒng)一，準(zhǔn)確把握好地方性法規(guī)與上位法、地方性法規(guī)與地方性法規(guī)、地方性法規(guī)與規(guī)章的內(nèi)在統(tǒng)一。法制統(tǒng)一是地方立法工作的基本原則。只有自覺嚴(yán)守法定權(quán)限、遵循法定程序開展工作，根據(jù)法律、行政法規(guī)及時清理、修改、完善地方性法規(guī)，才能確保地方性法規(guī)不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，才能確保地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件之間銜接協(xié)調(diào)。

　　在加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作方面，常委會在堅持長期行之有效的好做法的同時，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，力求準(zhǔn)確把握客觀規(guī)律，使制定的法規(guī)更好地符合區(qū)情和實(shí)際，充分反映人民的意愿，適應(yīng)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的需要。實(shí)踐中，在加大調(diào)研力度、推行專家制度、發(fā)揮代表作用、公開立法信息、改進(jìn)專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)工作方式、加強(qiáng)溝通協(xié)商等方面進(jìn)行了廣泛的探索和實(shí)踐。

　　當(dāng)前，隨著地方立法工作的改進(jìn)和完善，隨著科學(xué)立法和民主立法的深入推進(jìn)，立法工作取得長足進(jìn)步，立法工作水平進(jìn)一步提升、立法工作機(jī)制進(jìn)一步完善、立法質(zhì)量不斷提高，為推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康快速發(fā)展發(fā)揮了引領(lǐng)和保障作用。但與此同時，一些需要逐步解決的薄弱環(huán)節(jié)依然存在，一些制約立法工作深入推進(jìn)的細(xì)節(jié)問題需要重新審視并引起重視。黨的十八大報告指出，要推進(jìn)科學(xué)立法，完善中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。這就明確了當(dāng)前和今后一個時期立法工作的目標(biāo)任務(wù)，為在新的起點(diǎn)上推進(jìn)立法工作指明方向。因此，在把握好新形勢下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的總體要求，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的前提下，研究分析和逐步解決影響立法工作的突出問題是當(dāng)前我區(qū)地方立法工作的主要任務(wù)。

　　一是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。重點(diǎn)領(lǐng)域立法，就是要按照黨的十八大提出的全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局的要求，抓住各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)中的主要矛盾和面臨的重大問題，通過相應(yīng)立法項(xiàng)目的科學(xué)立項(xiàng)和有效落實(shí)，為全面建成小康社會、深化改革開放提供更加有力的法制保障。自治區(qū)人大常委會先后制定了關(guān)于嚴(yán)厲打擊“賠命金”違法犯罪行為的決定、關(guān)于實(shí)行電話和互聯(lián)網(wǎng)用戶真實(shí)身份登記的決定、西藏自治區(qū)社會治安綜合治理?xiàng)l例等致力于推進(jìn)長治久安的地方性法規(guī)10余件。其中，關(guān)于實(shí)行電話和互聯(lián)網(wǎng)用戶真實(shí)身份登記的決定在全國范圍率先推行電話和互聯(lián)網(wǎng)用戶真實(shí)身份登記制度，完成了實(shí)名登記制度的破冰之旅，此舉亦得到全國人大常委會的充分肯定。在過去很長一段時間，我們比較重視發(fā)揮立法對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會穩(wěn)定的推進(jìn)作用，對其他領(lǐng)域的立法重視相對較弱。表現(xiàn)在整個法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)上，社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的立法相對滯后，這與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)文化大發(fā)展大繁榮的要求不相適應(yīng)。完善中國特色社會主義法律體系，必須在綜合評估體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的均衡性及其對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的適應(yīng)性的基礎(chǔ)上，對長期以來比較薄弱又相對滯后的立法進(jìn)行適當(dāng)加力。要加快有關(guān)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、保障和改善民生、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理、推進(jìn)文化事業(yè)發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等方面的立法，以盡快扭轉(zhuǎn)這些領(lǐng)域政策多、法律法規(guī)少、立法層級低、理論研究薄弱、立法成果少的局面，促進(jìn)法律體系的均衡發(fā)展。

　　二是拓展人民有序參與立法的途徑。立法法規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動�！比嗣駞⑴c立法，是憲法規(guī)定的“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的具體體現(xiàn)，是落實(shí)人民當(dāng)家作主的要求，也是加快建設(shè)社會主義法治國家的需要。在具體工作中，可以考慮以下三種方式：一是完善代表參與立法的相關(guān)機(jī)制。按照代表從事職業(yè)以及專業(yè)領(lǐng)域的不同，有針對性地征求代表對法規(guī)草案的意見；每件法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)征求相關(guān)領(lǐng)域一定數(shù)量人大代表的意見。人大常委會、各專工委召開立法座談會、論證會、聽證會和開展立法調(diào)研，應(yīng)當(dāng)邀請相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的人大代表參加，聽取他們的意見。二是發(fā)揮專家學(xué)者和專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用。在調(diào)研、審議、修改等立法過程中，應(yīng)當(dāng)注重聽取專家學(xué)者的意見和建議；對重要法規(guī)或者專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的法規(guī)，要組織專家學(xué)者參加立法調(diào)研、論證、評估和法規(guī)修改，或者委托起草和提出專家建議稿。要著力推動專家參與立法工作的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，吸納以法學(xué)為主的其他領(lǐng)域的專業(yè)人才，建立較為固定的專家?guī)欤晟聘黜?xiàng)工作機(jī)制，不斷提高專家學(xué)者參與地方立法的實(shí)效性。三是拓寬社會公眾參與立法的途徑。通過報刊、網(wǎng)絡(luò)公布法規(guī)草案、開展問卷調(diào)查，廣泛聽取社會各界意見。完善公民旁聽人大常委會會議制度，人大常委會全體會議、聯(lián)組會議審議法規(guī)時，可以邀請公民旁聽、提出書面意見。探索立法聽證的簡易程序，進(jìn)一步明確立法聽證范圍，提高立法聽證實(shí)效。發(fā)揮立法基層聯(lián)系點(diǎn)、社會團(tuán)體和中介組織貼近基層、聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，進(jìn)一步暢通集中民意、廣納民智的渠道。鼓勵公眾通過信函、電話、電子郵件等形式對法規(guī)草案和立法工作提出意見和建議，公眾提出的立法項(xiàng)目建議和意見被采納后，以適當(dāng)方式進(jìn)行反饋并給予獎勵。

　　三是深入開展法制宣傳教育。張德江同志在全國人大常委會立法工作會議上的講話中指出：“法治的力量在于人們出自內(nèi)心的遵從，如果人們沒有法治精神，社會沒有法治風(fēng)尚，法治就無從談起。”“由于種種原因，法律意識淡薄、法律素質(zhì)不高等現(xiàn)象還比較普遍。要把法制教育與法治實(shí)踐緊密結(jié)合起來，廣泛開展依法治理活動，提高社會管理法治化水平；把法制教育與立法工作、監(jiān)督工作緊密結(jié)合起來，使立法工作、監(jiān)督工作的過程成為宣傳和普及憲法法律、弘揚(yáng)法治精神的過程。”從立法者的角度出發(fā)，可以抓住法規(guī)草案起草、初審、公開征求意見、再審、表決通過等立法過程中的重要環(huán)節(jié)，以公眾喜聞樂見的形式進(jìn)行報道；積極開展新制定法規(guī)的深度報道和解讀工作，擴(kuò)大立法影響和效果；法規(guī)通過后，可以采取召開新聞發(fā)布會、通氣會等方式，解讀其立法宗旨、重點(diǎn)和亮點(diǎn)，為法規(guī)有效實(shí)施營造良好的輿論氛圍。

　　實(shí)踐證明，有些法制宣傳工作并未取得預(yù)期效果。以自治區(qū)人大常委會2013年底開展的《西藏自治區(qū)道路交通安全條例》立法后評估中反映的情況為例，條例出臺以來，有關(guān)部門開展了大量的宣傳工作，仍有很多人不知道或不熟悉條例，其中包括一些執(zhí)法人員。由于不知道或不熟悉導(dǎo)致的實(shí)施不到位問題也非常突出。因此，加強(qiáng)法制宣傳的任務(wù)十分緊迫，核心是要在宣傳的實(shí)效上下功夫，重點(diǎn)是通過專題培訓(xùn)等形式加強(qiáng)對執(zhí)法人員的宣傳教育，從而不斷提高各項(xiàng)地方性法規(guī)的社會知曉度。

　　四是不斷夯實(shí)立法工作力量。立法工作力量包括立法機(jī)構(gòu)建設(shè)和立法工作隊伍建設(shè)兩方面。這兩個方面的因素直接或間接地影響著地方立法工作的整體水平和立法質(zhì)量。立法工作機(jī)構(gòu)和立法干部隊伍建設(shè)問題是加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作的需要，也是全面推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的必要條件。結(jié)合第十九次全國地方立法研討會精神，應(yīng)當(dāng)有針對性地解決好以下問題：一要抓緊健全與立法工作任務(wù)相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)，選好配強(qiáng)專業(yè)人才，切實(shí)把健全立法機(jī)構(gòu)和培養(yǎng)立法工作人才納入黨的人才建設(shè)整體規(guī)劃中一體考慮和使用。二要建立健全立法工作人才與黨政機(jī)關(guān)干部的正常交流機(jī)制，多崗位培養(yǎng)干部，為國家立法事業(yè)和法治建設(shè)長遠(yuǎn)大計培養(yǎng)和儲備人才。三要把立法干部隊伍建設(shè)放在社會主義民主法制建設(shè)的基礎(chǔ)地位來抓，堅持在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，全面規(guī)劃和加強(qiáng)立法工作機(jī)構(gòu)及隊伍建設(shè)，有目標(biāo)、有重點(diǎn)、有步驟推進(jìn)實(shí)施。（作者單位：自治區(qū)人大法制委員會辦公室）