有些規(guī)定在數(shù)十年前出臺后就被長期擱置,備而不用。楊樹山 作圖  

    制度是為決定人們的相互關系而人為設定的一種公開的限制性規(guī)范體系，是人類合作體系中的社會制度安排，包括如何分配權力和權利、權利與義務、利益與成本，是人們發(fā)生相互關系的指南。

    制度過密現(xiàn)象在古今各國發(fā)展中并不鮮見

    一個國家應配以適度的制度數(shù)量，其制度密度應與社會的復雜程度及國家組織職能成正比。制度過疏，容易導致社會發(fā)展缺乏規(guī)則，運行無序；而制度過密，則會導致組織運行無所適從，效率缺失，效益遞減。猶如一塊水田，適度的勞動力是必需的，但當達到一個臨界點，盡管加入更多的勞動力，水田產量也不會再增加，而個人收益率反而會降低。

    制度過密現(xiàn)象在古今各國發(fā)展中并不鮮見。錢穆在研究中國古代制度時就注意到，“中國的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一個制度出了毛病，再訂一個制度來防制它，于是有些卻變成了病上加病�！北R梭在觀察當時歐洲國家法治建設時，也注意到了制度過密問題，“（國家）一旦意識到一種弊端，就制定一項法律來糾正它。此項法律又會孳生其他弊端，因此必須再制定法律加以矯正。這種弊端與法律之間的惡性循環(huán)沒有終止，將導致一切弊端當中最為糟糕的情況，也就是由于法律的增加而導致法律被削弱�！�

    中國改革因制度轉型而興，但也要注意因制度過密而抑

    習近平總書記指出：“我們的制度不少，可以說基本形成”，但“制度不在多，而在于精，在于務實管用”。

    回顧新中國成立以來的中國制度建設，主要是在三個層面展開的：一是法律體系建設。在憲法之下，目前我國已有法律243件，行政法規(guī)700多件，地方性法規(guī)8500多件，自治條例和單行條例800多件，總計約有一萬多件法律制度。二是黨內法規(guī)體系建設。目前經過清理的中央級黨內法規(guī)有487件，省級已公布的黨內法規(guī)約300件。三是軟法建設，即各級黨政群機構發(fā)布的其他非法律規(guī)范性文件、司法部門發(fā)布的司法解釋和司法指導性文件以及各種社會團體發(fā)布的規(guī)章制度，其數(shù)量遠較國法黨規(guī)更為龐大。

    客觀而言，目前我國的制度數(shù)量不可謂不多，制度密度不可謂不大，在推動改革促進發(fā)展中的確發(fā)揮了重要作用。但是，不可否認的是，在過去的改革實踐中，我國有些地區(qū)、部門由于在組織與職能之間做過多的制度設置，造成了一定的制度過密問題，不僅組織沒有效率，而且制度的作用也得不到發(fā)揮；不僅不能保證社會正常運轉，反而會造成社會秩序紊亂，不能不引起注意。

    制度進場過易，造成制度“超生”。從國家治理來說，改革意味著從政策治國向制度治國的轉變。彭真曾經指出，在法律體系成熟健全之前，既依靠政策，也依靠法律辦事；隨著法律越制定越多，法律體系越來越完善、越來越健全，那么就由既依靠政策又依靠法律辦事過渡到依靠法律辦事。目前來說，除了憲法和243部法律外，占到整個法律體系97%的行政法規(guī)和地方性法規(guī)基本上是改革開放30多年來的時間內迅速建構起來的，平均每年產生約300多部法律法規(guī)。一方面，這些制度建設有力地促進了我國改革發(fā)展，但客觀而言，如此大的制度數(shù)量與地方人大和政府法制部門的自身力量及體制并不相稱，由此存在著有些制度建設是從部門或地方出發(fā)，未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，有的把關不嚴，立法不明確，有缺項，甚至有的與上位法沖突，與體系不統(tǒng)一等問題，形成了很多無法落地的制度，法律效果在實踐中大打折扣，造成制度“超生”。

    制度退場太難，造成制度“沉睡”。由于制度產生的速度過快，很多制度短命，還沒有來得及執(zhí)行就被新的制度所替代，而失效的制度并沒有得到及時清理，造成了一種制度“沉睡”。另外，有些制度雖然仍有效力，但被長期擱置，備而不用。原因在于制度一旦建立，就會被各種力量支撐起來，其自身在時間的累積中逐步自我強化，形成了路徑依賴，造成利益固化，部門或地方之間爭權諉責，導致難以退場或退場代價高得令人望而卻步。在這種制度速進與慢退之間，造成制度間的齟齬甚至沖突，導致產生很多社會問題和公共權力的無效運作。

    以制度貫徹制度，造成制度“重疊”。制度的力量來自于自身，而不是來自于外部推力。法律出臺之后，無論有無宣傳布置，都應該嚴格執(zhí)行。但是，在有些制度實際執(zhí)行中，往往出現(xiàn)“法上加規(guī)”現(xiàn)象，以規(guī)代法，以規(guī)推法，有法不依，依規(guī)而行，結果導致在制度建設上疊床架屋，同時削弱了法律的嚴肅性和權威性。另外，制度重疊還表現(xiàn)為制度重復，即地方權力機關和地方政府在針對上位法制定實施辦法、細則、規(guī)定、條例時，有時并不是根據本地實際情況，而是要么照搬上級制度規(guī)定，要么橫向相互模仿，造成了一批“神肖酷似”的制度建設，除了名稱上的地域差異外，在規(guī)范和程序上并沒有明顯區(qū)別，由此也可以推想其實際的法律效果如何。