核心提示

　　隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，權(quán)力邊界不清晰將會導(dǎo)致越來越多的社會問題。因為所有市場主體都有追求自身利益最大化的本能沖動，權(quán)力邊界不清，很容易引發(fā)政府與市場主體間、市場主體彼此間劇烈的利益沖突。而且市場經(jīng)濟(jì)是一種自主經(jīng)濟(jì)，每個市場主體都渴望有足夠的自主經(jīng)營空間，權(quán)力邊界不清意味著行政權(quán)力的無限權(quán)威，必然會遏制市場的創(chuàng)造活力并滋生各種違規(guī)違法經(jīng)營行為。以清單形式對各項權(quán)力的邊界進(jìn)行明確規(guī)定，不僅對權(quán)力越界行為有了抵制、制約、監(jiān)督、查辦、懲處的明確標(biāo)準(zhǔn)，能有效減少各種權(quán)力越界行為，維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性，而且也給包括市場行為在內(nèi)的各種社會行為在邊界之內(nèi)和底線之上留下了足夠活動空間，有利于政府依法行政、公民遵紀(jì)守法和市場主體依法經(jīng)營。

　　權(quán)力清單界定職責(zé)與權(quán)力邊界

　　權(quán)力清單制度，簡單說就是在界定各級政府、每個職能部門、每個崗位的職責(zé)與權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上，依法優(yōu)化和公開權(quán)力運(yùn)行流程，規(guī)范和明確權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)、責(zé)任，逐步形成權(quán)責(zé)清晰、程序嚴(yán)密、運(yùn)行公開、監(jiān)督有效的行政權(quán)力公開透明運(yùn)行機(jī)制，以有效解決權(quán)力運(yùn)行中存在的不作為、亂作為、權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、監(jiān)管缺位、權(quán)力尋租等突出問題的制度。從基本概念來看，權(quán)力清單制度建設(shè)必須厘清政府權(quán)力來源的法律依據(jù)，并據(jù)此對政府權(quán)力進(jìn)行梳理，通過清權(quán)、減權(quán)和制權(quán)，實現(xiàn)政府權(quán)力公開運(yùn)行、規(guī)范運(yùn)行和負(fù)責(zé)任地運(yùn)行�？梢�，權(quán)力清單制度就是通過界定清楚每個政府職能部門、每個單位、每個崗位的職責(zé)與權(quán)力邊界，公開政府職能部門的“權(quán)力家底”，規(guī)范和明確權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)、過程和責(zé)任，依法行使行政權(quán)力、依法監(jiān)督行政權(quán)力和依法追究權(quán)力責(zé)任的一種制度設(shè)計。

　　權(quán)力清單作為一種法治性授權(quán)機(jī)制，它要求對事務(wù)的辦理流程、相關(guān)的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權(quán)責(zé)范圍以及獎懲措施作出非常具體的規(guī)定，這無疑是我國政府內(nèi)部管理的一場革命，將使公職人員的工作作風(fēng)和政府的工作效率產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。

　　政府通過“權(quán)力法定”、“法無授權(quán)不可為”，促使政府行使每一項權(quán)力都有法律的明文列舉作為依據(jù)。因此，權(quán)力清單制度的建立，首先需要梳理法律“清單”。地方各級政府應(yīng)該依據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章、自治條例和單行條例等，從上述法律、法規(guī)和規(guī)章中找尋授權(quán)依據(jù)，以法律來規(guī)范政府權(quán)力范圍及其運(yùn)作方式。

　　其次，權(quán)力清單制度建設(shè)的主要目的是，按照建立“有限、有為、有效”的法治政府要求，梳理部門職責(zé)，分析履職情況，編制部門權(quán)力清單和 “權(quán)力運(yùn)行流程圖”，建立健全事中、事后監(jiān)管制度，并依法向社會公布權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程。因此，從政府權(quán)力清單制度構(gòu)建來看，其邏輯思路是全面梳理職權(quán)、大力簡政放權(quán)、公開權(quán)力清單，實現(xiàn)政府自上而下的清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)。

　　從權(quán)力清單到責(zé)任清單

　　在現(xiàn)實社會中，權(quán)力是一把“雙刃劍”，既可以實現(xiàn)“權(quán)為民所用”的目標(biāo)，也可能造成權(quán)力的異化。權(quán)力究竟會起何種作用，一定條件下取決于是否擁有完備的問責(zé)機(jī)制。我國出現(xiàn)的弄權(quán)腐敗案例，很重要的原因就在于權(quán)力和責(zé)任的脫節(jié)。權(quán)力一旦脫離責(zé)任，必然被私欲俘獲，成為謀求個人私利的工具，而問責(zé)制度的缺失正是產(chǎn)生公權(quán)力腐敗的重要因素。所以，建立責(zé)任清單的目的還在于提供問責(zé)的依據(jù)。它和權(quán)力清單共同構(gòu)筑限制權(quán)力的“籬笆”，鑄就制衡公權(quán)力的“制度籠子”。

　　政府權(quán)力有多少是權(quán)責(zé)不匹配，乃至根本就是多余、不必要的權(quán)力？給出一份責(zé)任清單，這些問題就會得出答案。當(dāng)然，要徹底解決這個問題，需要從立法的源頭來做。如果有一份完整的政府 “權(quán)力-責(zé)任”清單，無疑有助于公眾弄清楚每一項政府權(quán)力背后真實的責(zé)任含量，從而為哪些行政權(quán)力是需要清理的，哪些又是根本應(yīng)該廢除的，奠定一個透明的信息基礎(chǔ)。惟其如此，“權(quán)為民所用”的政治邏輯才能清晰貫通。

　　權(quán)力清單與責(zé)任清單是共生的。政府要行使公權(quán)力，就要承擔(dān)相應(yīng)對等的責(zé)任。這就是權(quán)力和義務(wù)相平衡。這既是現(xiàn)代政府治理的一個基本原則，同時也是法治政府所要依存的一種制度平臺。我們的政府若要陽光化，就必須使自己的責(zé)任透明。然而現(xiàn)實是，我們往往清楚某級政府權(quán)力有多大，卻不知道它所對應(yīng)的責(zé)任是什么。從政府的縱向?qū)蛹墎砜�，也面臨著權(quán)責(zé)不平衡的問題。我國政府的權(quán)力制度往往將權(quán)力集中于上級，而責(zé)任則趨向于下級，這勢必導(dǎo)致上下級的權(quán)責(zé)不平衡。這就需要通過深化改革，構(gòu)建一個現(xiàn)代政府應(yīng)有的權(quán)責(zé)制度體系。

　　權(quán)力清單與責(zé)任清單是對等的。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力和責(zé)任必須對等。一個人只有承擔(dān)權(quán)力所賦予的責(zé)任時，才能確保正確行使權(quán)力。摸清“權(quán)力家底”，更意味著明晰職責(zé)所在，權(quán)力清單的背面要有責(zé)任清單，強(qiáng)調(diào)權(quán)力與責(zé)任對等，就應(yīng)該完善權(quán)力運(yùn)行問責(zé)機(jī)制，通過加強(qiáng)廣大人民群眾對權(quán)力行使的監(jiān)督和問責(zé)，推動法治政府建設(shè)。

　　廉政清單是底線清單

　　責(zé)任清單制度離不開權(quán)力監(jiān)督，因為，責(zé)任清單并沒有解決委托-代理關(guān)系中的實質(zhì)問題。如果公權(quán)力借自由裁量權(quán)被濫用，政府的責(zé)任缺位時，公民行使憲法賦予的檢舉、申訴、控告權(quán)利，若得不到及時、有效的處理，是繼續(xù)高成本維權(quán)還是讓政府的責(zé)任清單成為白條？政府的責(zé)任清單是把法律賦予的責(zé)任明示于眾，可是如果地方政府首長、部門領(lǐng)導(dǎo)不按“單”辦事誰來管？當(dāng)責(zé)任清單開出后，“權(quán)責(zé)明晰”僅僅是開始。最關(guān)鍵的，應(yīng)當(dāng)開列一份“權(quán)力監(jiān)督圖”──廉政清單。這個廉政清單，不僅是指政府制定的“權(quán)力使用流程圖”，更應(yīng)引入真正的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，納入各監(jiān)督元素，最終確保政府公權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

　　在權(quán)力清單中，公民或企業(yè)、社會組織是作為行政客體、服務(wù)對象存在的。而在責(zé)任清單中，其身份形式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，是作為問責(zé)主體存在的。但權(quán)力運(yùn)行效果、責(zé)任追究效果如何，權(quán)力與責(zé)任是否對應(yīng)，則反映在廉政清單上。在黨風(fēng)廉政建設(shè)的視野下審視權(quán)力清單、責(zé)任清單建設(shè)，可以為我們從宏觀上剖析當(dāng)前制度建設(shè)的不足和方向。

　　責(zé)任清單由權(quán)力行使者與監(jiān)督者責(zé)任配置、責(zé)任依據(jù)、責(zé)任內(nèi)容、問責(zé)過程等構(gòu)成。廉政清單是向公眾展示政府廉潔狀況，接受公眾對政府公共事務(wù)的監(jiān)督，贏得公眾對政府信任和支持的機(jī)會，有助于提升政府的形象和公信力。廉政清單以責(zé)任分解為基礎(chǔ)，通過責(zé)任報告或述職來檢查、考核，并依據(jù)責(zé)任要求來進(jìn)行追究，將之作為干部考核、使用的重要內(nèi)容。因而，可以說責(zé)任清單是廉政清單有效運(yùn)行的前提。

　　只有通過廉政清單建設(shè)將權(quán)力清單、責(zé)任清單整合起來，將監(jiān)督主體與用權(quán)主體相結(jié)合，將權(quán)力使用和權(quán)力監(jiān)督相結(jié)合，才能發(fā)揮“清單”模式的預(yù)期效用。同時，亟須將廉政風(fēng)險排查、廉政責(zé)任制承諾、行政執(zhí)法責(zé)任制、電子行政監(jiān)察等地方廉政創(chuàng)新舉措整合起來，使政府創(chuàng)新實現(xiàn)功能對接、制度接續(xù)，促進(jìn)執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)的“行政三權(quán)”結(jié)構(gòu)優(yōu)化、運(yùn)行有序。

　　從權(quán)力清單到責(zé)任清單再到廉政清單，反映的是構(gòu)建法治政府的路線圖，傳遞的是“權(quán)力清理、責(zé)任落實、權(quán)力監(jiān)督”這一廉潔政府的正能量。當(dāng)廉政清單被繪制并真正產(chǎn)生作用時，這就無異于有了一套置于陽光之下的權(quán)力“游戲規(guī)則”。（作者分別為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；行政管理專業(yè)博士生）