黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，為檢察機關運用檢察權維護社會公益提供了方向指引。

　　在我國，環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的重要組成部分。針對當前環(huán)境污染嚴重、環(huán)境侵權頻發(fā)、司法救濟不力問題日益凸顯的情勢，從生態(tài)環(huán)境領域入手，選擇環(huán)境公益訴訟作為檢察機關提起公益訴訟的突破口，加強理論根據和制度構建的研究，在經濟發(fā)展新常態(tài)下具有積極意義。

　　檢察機關提起環(huán)境公益訴訟具有正當性和可行性

　　在理論上具有正當性。首先，檢察機關是公共利益的代表，性質上符合訴訟主體資格。綜觀英美和大陸兩大法系主要國家，檢察權雖在行政權和司法權的歸屬上不盡統一，但均主要在訴訟活動中發(fā)揮作用，并普遍作為國家和社會公共利益的代表參加訴訟。法國檢察理論認為，檢察機關的職責就是維護公益。德國檢察官公益訴訟是其訴訟制度的一大特色。美國早在19世紀末就確定了檢察機關作為環(huán)境民事訴訟原告的資格，被稱為現代公益訴訟的創(chuàng)始國。巴西通過憲法授權，使檢察機關成為環(huán)境公共利益進入法庭的首選通道，進而形成獨具特色的環(huán)境檢察司法機制。俄羅斯在聯邦檢察機關設立專門的自然保護檢察院，是其環(huán)境檢察機構專門化最突出的成就和標志。這些域外經驗，為我國檢察機關介入生態(tài)保護提供了理論借鑒和實踐樣本。

　　其次，環(huán)境權具有公益性質，檢察機關在起訴主體缺位的情況下適時介入，體現的是一種司法擔當。將環(huán)境權列為現代法治國家公民的基本權利，已經成為國際社會的普遍共識。我國法律未明確規(guī)定環(huán)境權，但從環(huán)保法對“環(huán)境”一詞的定義可以看出，環(huán)境是一種不可分割的社會公共利益，具有公共資源屬性。目前，對“環(huán)境”這種公共資源的司法救濟不力問題正日益凸顯，在利害關系人起訴不能、適格主體怠于起訴的情況下，由檢察機關行使環(huán)境公益訴權，體現擔當，彰顯公正。

　　第三，檢察機關的公訴權不僅包括刑事公訴，還應當包括民事和行政案件的起訴權。無論是大陸法系、英美法系還是前蘇聯社會主義法系的檢察機關，其起訴權都不局限于刑事訴訟領域，在民事、行政訴訟領域也都享有廣泛而完整的起訴權。而我國現行法律只賦予檢察機關刑事公訴權，沒有規(guī)定檢察機關對民事行政案件的起訴權。顯然，這種公訴權能是不完整的。對傳統訴權進行補強，是現代訴權理論發(fā)展的必然趨勢。檢察機關代表國家以起訴等方式對公益性法律的遵守情況進行監(jiān)督，既是維護國家利益和社會公共利益的政治需要，也是以公權力保障人權和程序公正的社會需要。

　　在實踐中具有可行性。由檢察機關提起公益訴訟不僅符合我國法律制度的一般精神，而且還有歷史的文本根源。清朝1907年《高等以下各級審判廳試辦章程》、1909年《法院編制法》，中華民國1927年《各省高等法院檢察官辦事權限暫行條例》《地方法院檢察官辦事權限暫行條例》，均明確規(guī)定檢察官可作為公益代表人參加訴訟。新中國成立后制定的1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》、1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》以及1954年人民檢察院組織法，也都明確規(guī)定檢察機關對民事案件享有起訴權和參與權。

　　近年來，對檢察機關能否作為環(huán)境公益訴訟原告，盡管一直存在理論爭議，但真正為公益訴訟破冰的依然是檢察機關。1997年，河南省方城縣檢察院提起的“全國首例民事公訴案”因意義重大已被寫入民事訴訟法學教材。各地檢察機關以刑事附帶民事訴訟、直接起訴、支持起訴、督促起訴、督促政府履行職責等方式介入環(huán)境保護案件。貴陽市檢察院、清鎮(zhèn)市檢察院成立生態(tài)保護檢察局，昆明市檢察院設立環(huán)境資源檢察處以及江西、福建等省環(huán)境檢察機構專門化的探索與實踐，說明檢察機關提起環(huán)境公益訴訟在我國法律實踐中具有現實合理性，對討論和完善環(huán)境公益訴訟制度具有重要借鑒意義。

　　檢察機關提起環(huán)境公益訴訟應秉持的基本原則

　　總體來看，建立檢察機關提起環(huán)境公益訴訟制度，既要與維護國家利益、社會公共利益的客觀需要相適應，也要堅持民事法律關系的私法屬性和法律監(jiān)督機關的本質屬性，同時兼顧考慮到目前我國檢察機關的機構、人員設置、職權配置等現實可能性，實事求是、循序漸進。具體應堅持以下兩條原則。

　　一是有限介入原則。環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境治理的最主要手段，因此，對于絕大多數侵害公益的行為，首先還是要依靠行政機關行使行政權和加強社會管理來實現。司法不是萬能的，訴訟對社會公益的維護并非是唯一的救濟途徑，也未必是最好的救濟方法。盡管政策上破冰，但從我國法治發(fā)展的情勢看，檢察機關仍不適宜于作為唯一起訴主體和主要起訴主體。筆者主張，檢察機關在啟動公益訴訟上有限介入，主要是指在介入事項和介入程序上要有所限制。檢察機關既要注重發(fā)揮司法的能動性，也要注重秉持司法的謙抑性，堅持有所為、有所不為，把握好主動干預和自我節(jié)制的尺度，防止濫用訴權。

　　二是最后救濟原則。行政救濟相比于司法救濟，具有效率高、更直接、更便捷的特點。因此，在環(huán)境公益保障制度的設計中，行政救濟應當作為首選途徑。只有在行政主管機關怠于履行職責，或其他起訴機制受阻，或缺乏其他適合主體提起訴訟的情況下，才由檢察機關提起公益訴訟。司法救濟應作為保護環(huán)境公益的最后手段。

　　檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的制度構建

　　盡管國家將生態(tài)文明建設提到前所未有的高度，但必須承認，環(huán)境公益訴訟制度至今仍然是一個一方面存在建立的必要性、另一方面尚沒有理想的建設藍圖的制度。對這一制度的構建，還需加強調研論證，廣泛凝聚共識。

　　原告資格的賦予。我國環(huán)保法賦予環(huán)保組織訴權，但根據當前環(huán)境治理的現狀，筆者主張依循黨的十八屆四中全會確定的基調，在探索的基礎上，逐步實行多元啟動模式，授權檢察機關在特定情況下提起環(huán)境民事和行政公益訴訟。

　　起訴前置程序。為體現訴訟經濟和有限介入原則，檢察機關參與環(huán)境民事公益訴訟應區(qū)分兩種情況建立前置程序。一種以督促起訴為前提：對有明確起訴主體但怠于行使訴權的，檢察機關應先履行法律監(jiān)督職責，督促其起訴。另一種以督促履行職責為前提：雖無明確起訴主體，但有明確行政主管機關的，應當首先通知該行政主管機關履行行政監(jiān)管職責。只有損害環(huán)境公益的行為不屬于行政機關主管范圍或者主管行政機關不明，而且也沒有其他適格主體的，檢察機關才可以直接提起訴訟。

　　對環(huán)境行政公益訴訟，同樣需建立相應的前置程序。有關組織認為行政行為侵害環(huán)境公共利益的，應首先向行政機關提出異議，或者依法申請行政復議，行政機關拒不糾正，或者有關組織對處理結果仍不滿意，或者行政機關在規(guī)定期限內未作答復的，可以提起行政公益訴訟。檢察機關發(fā)現行政行為侵害公共利益的，可以依法向有關行政機關發(fā)出檢察建議予以糾正，逾期未糾正或未作答復的，可提起行政公益訴訟。

　　探索推動環(huán)境檢察機構專門化。伴隨生態(tài)文明建設的深入推進，環(huán)境檢察工作走專門化發(fā)展道路必將是未來環(huán)境治理領域的一種發(fā)展趨勢。特別是隨著最高人民法院環(huán)境資源審判庭的設立，隨著各地環(huán)保法庭的不斷完善，隨著司法體制改革的進一步深化，檢察機關對設立環(huán)境檢察專門機構的問題也必須有所考慮。設立環(huán)境檢察專門機構，至少可以解決這樣幾方面的問題：一是可以加強與審判機關的有效對接，避免公訴、民行檢察等業(yè)務部門多頭銜接，無序辦案。二是可以整合人才資源，發(fā)揮人才的比較優(yōu)勢，提高辦案質量和效率，從而進一步推進檢察隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化建設。三是有利于加強對下指導，統一執(zhí)法尺度，實現類似案件類似處理，提升環(huán)境檢察司法的公信力。建議最高檢針對不斷發(fā)展的實際，對環(huán)境檢察專門機構甚至是更遠的生態(tài)保護檢察院的設立問題進行統籌考慮和頂層設計。特別是要考慮到流域治理對環(huán)境檢察機構專門化提出的挑戰(zhàn)，借鑒國外經驗，在深化檢察改革的大背景下，推動形成跨行政區(qū)劃的環(huán)境檢察司法體系。（作者為檢察日報社人事處副處長、法學博士）