改革開放30多年來，地方政府扮演了競爭者的角色，這一角色是中國經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得成功的關(guān)鍵。但是，競爭性政府所帶來的負(fù)面效應(yīng)——市場機(jī)制扭曲、地方政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)大、腐敗現(xiàn)象頻發(fā)等，也是不可忽視的。中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用�！蔽覀冋J(rèn)為，當(dāng)前，無論是“使市場在資源配置中起決定性作用”，還是“更好發(fā)揮政府作用”，需要解決的重大課題之一是：校正地方政府的角色，逐步實(shí)現(xiàn)由競爭性主體向公共事務(wù)管理者角色的回歸。

　　校正地方政府角色，促進(jìn)地方政府角色的逐步回歸，從本質(zhì)上說，就是要通過體制機(jī)制的變革，規(guī)范地方政府的職責(zé)定位和行為邊界，既使市場在資源配置中起決定性作用，又能更好發(fā)揮地方政府的作用。它包含兩個(gè)層面的含義：第一層面，競爭性政府的角色必須進(jìn)行調(diào)整，即回歸到主要發(fā)揮公共事務(wù)管理者的角色。面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、市場化的趨勢(shì)，地方政府應(yīng)當(dāng)在更高層次、更寬視野上遵循并利用市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。從地方政府角度來說，當(dāng)前要著力解決在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域干預(yù)過多、介入太深，而在公共事務(wù)領(lǐng)域政府精力投入和財(cái)政投入不足、市場建設(shè)和市場監(jiān)管不到位等問題。第二個(gè)層面，在社會(huì)主義初級(jí)階段，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不是不要發(fā)揮政府的作用，也不是不要競爭，而是要更多、更好地從公共事務(wù)管理者角度發(fā)揮作用和開展競爭，逐步實(shí)現(xiàn)有限競爭、有序競爭和有效競爭。

　　校正地方政府角色，促進(jìn)地方政府角色的逐步回歸，在現(xiàn)行體制下，需要重點(diǎn)解決的是，如何使地方政府恰如其分地扮演好經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理者的角色，并逐步向發(fā)揮公共事務(wù)管理者角色轉(zhuǎn)變。地方政府作為經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理者的角色，其作用的發(fā)揮大致可以分為兩類：第一類，作為公共事務(wù)管理者角色在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸，如“總部服務(wù)”（如企業(yè)注冊(cè)登記、稅收征管與服務(wù)、企業(yè)改制和上市引導(dǎo)、產(chǎn)學(xué)研合作或“招才引智”等）。第二類，是政府以公有財(cái)產(chǎn)代表的身份扮演純粹的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理者，如“（公有）資本經(jīng)營”、“土地經(jīng)營”、“招商引資”及其相關(guān)事務(wù)等。地方政府恰如其分地扮演好經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理者角色，關(guān)鍵是如何將第一類作用的發(fā)揮有效控制在不影響市場機(jī)制起決定性作用的范圍內(nèi)，如何將第二類作用的發(fā)揮有效控制在地方政府職責(zé)和國家政策范圍之內(nèi)，這就涉及到如何科學(xué)界定地方政府行為邊界的問題。

　　地方政府之所以對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)太多，特別是資源直接配置太多，一個(gè)重要原因是，地方政府及其行政機(jī)關(guān)皆存在著“法無禁止皆可為”的現(xiàn)象。盡管近年來國家對(duì)地方政府不斷提出依法行政的要求。但是，在實(shí)踐中，政府對(duì)相對(duì)人實(shí)行“法無授權(quán)不可為”相當(dāng)普遍，而對(duì)政府自身則實(shí)行“法無禁止皆可為”。尤其是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在激烈的競爭中，為招商引資或吸引大項(xiàng)目，地方政府在稅收、土地等方面各種優(yōu)惠政策甚至是違規(guī)政策，就是在這一背景下出籠的。因此，科學(xué)界定地方政府的行為邊界，使政府由“法無禁止皆可為”向“法無授權(quán)不得為之”轉(zhuǎn)變，具有非常重要的意義。

　　實(shí)行“法無授權(quán)不得為之”，就是要按照依法行政、建設(shè)法治政府的基本要求，在地方各級(jí)政府及其工作部門積極推行權(quán)力清單制度，即對(duì)政府及其部門行使的職能、權(quán)限，以清單方式進(jìn)行列舉；行政機(jī)關(guān)履行職能、行使權(quán)力，應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)確立的清單進(jìn)行，不屬于清單列舉范圍內(nèi)的職能和權(quán)限，行政機(jī)關(guān)不得為之。對(duì)政府及其部門實(shí)行權(quán)力清單制度，是與政府對(duì)相對(duì)人尤其是市場主體實(shí)行負(fù)面清單管理方式相對(duì)應(yīng)的。負(fù)面清單管理方式，即政府以清單方式明確列出禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外則充分開放，企業(yè)只要按法定程序注冊(cè)登記即可開展投資經(jīng)營活動(dòng)。這兩種清單管理方式，為更好地發(fā)揮政府作用和使市場在資源配置中起決定性作用，具有重大的意義。

　　地方政府及其部門實(shí)施權(quán)力清單制度，目前的難點(diǎn)并不在于明確地方政府的職責(zé)，這一問題目前已經(jīng)非常清晰，主要是“公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等”，真正的難點(diǎn)也不在于在這些基本職責(zé)下列出其行使的具體職能和權(quán)限的清單，而是如何促使地方政府及其職能部門真正從競爭中逐步擺脫出來，自覺地投入到以行政審批制度為突破口的改革中來，并自覺地按照權(quán)力清單開展其行動(dòng)。這就涉及到競爭性政府產(chǎn)生的兩大機(jī)制的改革。一是通過財(cái)稅體制的改革，建立中央政府與地方政府、地方政府內(nèi)部上下級(jí)政府之間事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，規(guī)范地方政府財(cái)政收入與支出行為。二是通過改革中央對(duì)地方、地方內(nèi)部上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的業(yè)績考核機(jī)制與晉升機(jī)制，引導(dǎo)地方政府在法律和制度框架下開展行政工作。解決了地方政府追求可支配財(cái)力最大化的內(nèi)在沖動(dòng)問題，以及改變了用GDP和招商引資作為干部業(yè)績考核與職務(wù)晉升指揮棒的問題，地方政府及其職能部門就可能將注意力轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上來，公共事務(wù)管理者的角色才能真正得以確立。（作者為揚(yáng)州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）