生態(tài)文明建設(shè)是理念、制度和行動(dòng)的綜合，它通過科學(xué)理念指引制度設(shè)計(jì)，通過制度規(guī)范和引導(dǎo)行動(dòng)，從而構(gòu)成一個(gè)完整的體系。黨的十八大報(bào)告提出，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，加快生態(tài)文明制度建設(shè)。最近中央頒發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》把健全生態(tài)文明制度體系作為重點(diǎn)，凸顯了建立長效機(jī)制在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)地位。我們應(yīng)深化改革創(chuàng)新和模式探索，用制度保障生態(tài)文明建設(shè)。

　　用制度保障生態(tài)文明建設(shè)是大勢(shì)所趨

　　用制度保障生態(tài)文明建設(shè)，既是一項(xiàng)在“保護(hù)優(yōu)先”價(jià)值取向下制定游戲規(guī)則的創(chuàng)新性工作，又是對(duì)現(xiàn)有制度安排的繼承、改革與發(fā)展。我們既要正確認(rèn)識(shí)其重要性、緊迫性和復(fù)雜性，又要穩(wěn)慎探路、有序推進(jìn)。

　　健全生態(tài)文明制度體系的重要性。我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)已走過40多年歷程，但生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢(shì)仍未得到有效遏制。在歷經(jīng)多年理論研究與實(shí)踐探索后，我們認(rèn)識(shí)到資源環(huán)境問題既與自然原因及發(fā)展階段有關(guān)，更與法治和體制機(jī)制等制度因素息息相關(guān)。過去，我國實(shí)行環(huán)境保護(hù)基本國策，制定了以環(huán)境保護(hù)法為主體的一系列法律制度，出臺(tái)了環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等基本制度。但這些制度安排的作用并沒有充分發(fā)揮出來，唯GDP、漠視環(huán)保法律、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象屢見不鮮。從建立生態(tài)文明價(jià)值觀入手，健全生態(tài)文明制度體系，通過法治手段、制度建設(shè)、提高國家治理能力來改善環(huán)境，并制定更加嚴(yán)格、公平、包容和面向長遠(yuǎn)的社會(huì)規(guī)范，是現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)的主要著力點(diǎn)。

　　健全生態(tài)文明制度體系的緊迫性。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，到2020年形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，其中就包括健全生態(tài)文明制度體系。現(xiàn)在距離2020年只剩下5年時(shí)間，生態(tài)文明制度建設(shè)和治理改革的任務(wù)非常緊迫。不僅構(gòu)建生態(tài)環(huán)境法律體系的任務(wù)非常繁重，而且從目前分散的部門管理走向統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理體制和完善治理結(jié)構(gòu)也面臨許多障礙。因此，合理運(yùn)用每一次法律修改、制度出臺(tái)、機(jī)構(gòu)調(diào)整和實(shí)踐探索的機(jī)會(huì)至關(guān)重要。

　　健全生態(tài)文明制度體系的復(fù)雜性。健全生態(tài)文明制度體系，應(yīng)充分尊重生態(tài)系統(tǒng)的特征和演化規(guī)律。生態(tài)環(huán)境問題根據(jù)作用范圍不同，表現(xiàn)為局地、區(qū)域和全球性問題。我國目前最突出的是區(qū)域性灰霾污染和流域性水污染，與之相對(duì)應(yīng)的則是人為劃分的行政管轄區(qū)域和割裂的部門管理范圍。解決好跨行政區(qū)和跨部門的環(huán)境問題是一個(gè)重大挑戰(zhàn)。同樣，自然資源既有經(jīng)濟(jì)屬性也有生態(tài)屬性，實(shí)現(xiàn)不同功能的優(yōu)化配置，應(yīng)在制度上做出統(tǒng)籌安排。還有許多環(huán)境問題難以通過貨幣化方式計(jì)量，無法用市場(chǎng)化手段有效解決，需要多樣化的制度安排和政策措施。更為重要的是，生態(tài)文明制度體系建設(shè)體現(xiàn)了一種新的理念，解決問題需要在實(shí)踐中不斷探索，許多制度既無成熟的理論研究和普適性的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作基礎(chǔ)，又缺少上位法的支撐，需要科學(xué)的“頂層設(shè)計(jì)”與大膽的“摸著石頭過河”相結(jié)合。盡管任務(wù)緊迫，但鑒于制度的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性及一些基本問題的不確定性，生態(tài)文明制度體系建設(shè)不能急于求成，而應(yīng)堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、多方參與、形成共識(shí)、有序推進(jìn)。

　　牢牢把握基本方向和抓手

　　用制度保障生態(tài)文明建設(shè)，要以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，全面推進(jìn)依法治國。生態(tài)文明制度體系建設(shè)應(yīng)充分考慮與現(xiàn)行法律和管理體制有效銜接，使生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入制度化、有序化的軌道，把生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的原則和規(guī)范納入憲法、民商法等法律中。加快制定和修改資源、環(huán)境的基礎(chǔ)法律與單行法，消除現(xiàn)行各單行法之間的重疊、矛盾和沖突問題。當(dāng)前，應(yīng)著重做好以下工作。

　　構(gòu)建獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制。確立生態(tài)環(huán)境部門獨(dú)立開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的法律地位，改變法律條款缺乏可操作性的立法模式，明確環(huán)境違法行為等級(jí)及其對(duì)應(yīng)的處罰措施，壓縮自由裁量空間，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行；加強(qiáng)區(qū)域和流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制與能力建設(shè)，在地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制；強(qiáng)化部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立會(huì)同其他相關(guān)部門特別是公安的聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法機(jī)制；加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法能力和財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，全面增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性。

　　建立資源環(huán)境生態(tài)紅線制度和預(yù)警機(jī)制�；�于國土安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，確定不同尺度上的生態(tài)空間、資源環(huán)境容量，為嚴(yán)控各類開發(fā)活動(dòng)逾越生態(tài)保護(hù)紅線奠定基礎(chǔ)。依照科學(xué)基礎(chǔ)、法律規(guī)定和相關(guān)程序，征求利益相關(guān)方意見，考慮合理范圍、可操作性和保障能力，科學(xué)劃定生態(tài)紅線，促使自然資源得到可持續(xù)開發(fā)利用，保障環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變壞，保護(hù)和修復(fù)土地、河湖等各類資源的生態(tài)功能。在此基礎(chǔ)上，建立資源環(huán)境生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估體系和預(yù)警機(jī)制。

　　完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核和問責(zé)制度。健全經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合評(píng)價(jià)體系，根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)，合理納入資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)，并加大考核權(quán)重，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用。推動(dòng)考核評(píng)價(jià)機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)和環(huán)境離任審計(jì)試點(diǎn)工作。健全生態(tài)環(huán)境重大決策和重大事件問責(zé)制，建立分檔分級(jí)的責(zé)任追究機(jī)制。