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盡管這份戰(zhàn)略文件在一定程度上彰顯了德國聯(lián)邦政府改革的決心以及各部門、各黨派的妥協(xié)意愿，但無論是捉襟見肘的資源配套，還是碎片化格局中的利益訴求差異，都注定在“打造軍事強國、構(gòu)建綜合安全文化”的進程中，德國政府還有很多功課需要做。

經(jīng)過一年多時間的商討，德國首份國家安全戰(zhàn)略日前正式出臺。德國總理朔爾茨、外長貝爾伯克、財長林德納、內(nèi)政部長費澤以及防長皮斯托留斯出席新聞發(fā)布會，并對文件主要內(nèi)容進行介紹，提出德國安全政策的三大維度，即防御能力、韌性以及可持續(xù)性。但實際上共計76頁的戰(zhàn)略文本并無太多新意，更多的是對德國自烏克蘭危機以來在外交及安全領(lǐng)域政策轉(zhuǎn)型調(diào)整的整理和歸納。

總體來看，該戰(zhàn)略文件充分體現(xiàn)了德國聯(lián)邦政府“泛安全化”思維模式的固化。

烏克蘭危機的爆發(fā)對德國傳統(tǒng)安全觀和秩序觀產(chǎn)生了強烈沖擊，朔爾茨“時代轉(zhuǎn)折”的議會演講將安全議題提升至德國戰(zhàn)后前所未有的戰(zhàn)略高度。跳脫傳統(tǒng)軍事安全范疇，德國國家安全戰(zhàn)略構(gòu)建了涵蓋經(jīng)貿(mào)科技、能源和原材料供應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)及數(shù)據(jù)安全、氣候變化等議題領(lǐng)域在內(nèi)的“綜合安全”概念。

不僅如此，由于該戰(zhàn)略由外交部而非國防部主導(dǎo)研擬，文件還具有鮮明的“綠黨”特色?！熬S護女性權(quán)益”“消除貧困饑餓”“實現(xiàn)社會公正”等嚴(yán)格意義上非安全相關(guān)，但系綠黨核心關(guān)切的議題，統(tǒng)統(tǒng)被寫入了國家安全戰(zhàn)略，進一步強化了“國家安全”概念泛化的傾向。

此外，從“謹慎克制”到“威懾遏制”的德國安全戰(zhàn)略文化轉(zhuǎn)變亦值得密切關(guān)注。

現(xiàn)實的熱戰(zhàn)威脅以及不斷發(fā)酵的大國博弈和地緣沖突風(fēng)險，為德逐步突破歷史禁忌、提升軍事力量提供了合法性。歐洲和平紅利時代的結(jié)束，推動德國清醒認知到“和平與自由不會從天而降”，開始尋求在軍事手段和經(jīng)濟外交手段之間形成新的政策平衡，并強化了承擔(dān)更多防務(wù)責(zé)任的自覺。

文件強調(diào)，德“作為歐盟第一大國以及北約成員國肩負維護歐洲及盟友安全、穩(wěn)定、繁榮以及可持續(xù)發(fā)展的特殊責(zé)任，將聯(lián)邦國防軍定義為歐洲防務(wù)的基石，將捍衛(wèi)歐洲秩序和價值觀視為其核心任務(wù)”。俄羅斯則被定義為“可預(yù)見時間內(nèi)歐洲-大西洋地區(qū)和平與安全的最大威脅”，此前“構(gòu)建包括俄在內(nèi)的歐洲安全格局”的政策邏輯被對抗性思維取代。

這份文件中，涉華定位雖延續(xù)了“合作伙伴、競爭者和制度性對手”的三分法，駁斥了“脫鉤斷鏈”以及非黑即白的零和博弈思維，強調(diào)對華政策的平衡性，但同樣明確了即將出臺的“中國戰(zhàn)略”專門文件以“去風(fēng)險”為主導(dǎo)思想，指出兩國關(guān)系中“競爭和對抗的因素在上升”。

但誠如文件中所強調(diào)的那樣，德國國家安全戰(zhàn)略文件的出臺是“起點而非終點”，聯(lián)邦政府希望借此引發(fā)全社會廣泛關(guān)注和討論，統(tǒng)籌聯(lián)邦及地方各級政府、社會各界力量，最終推動德國綜合安全戰(zhàn)略文化的形成。因此，文件中多為原則性表述，具體行動計劃仍待后續(xù)進一步討論。盡管如此，目前我們已可窺見聯(lián)邦政府在該文件執(zhí)行落地進程中面臨較大困難。

所謂“提高軍費開支至國民生產(chǎn)總值2%”的承諾系“多年平均水平”，如2022年德國防支出在其GDP中的占比實際上不足1.5%。雖然財長林德納表示德國將在2024年實現(xiàn)達標(biāo)，但填補相關(guān)預(yù)算缺口的資金仍主要源于去年6月通過的五年期特別國防基金。然而自去年最后一個季度以來，德國經(jīng)濟已連續(xù)兩個季度出現(xiàn)萎縮，陷入技術(shù)性衰退，且歐盟機構(gòu)對德國2023年的經(jīng)濟增長預(yù)期僅為0.2%，遠低于歐盟1%平均水平。因此，經(jīng)濟承壓背景下，聯(lián)邦政府是否有能力保障持續(xù)的資源投入存在較大不確定性。

“后默克爾時代”政黨碎片化格局，亦將成為聯(lián)邦政府推動政策執(zhí)行落地的“絆腳石”。研擬國家安全戰(zhàn)略是執(zhí)政聯(lián)盟“紅綠燈”三黨在2021年12月簽署的組閣協(xié)議中的約定。原計劃于新政府上臺后一年內(nèi)發(fā)布，但由于各黨派及各部門之間存在較大分歧，該戰(zhàn)略發(fā)布時間一再推延。

聯(lián)邦政府內(nèi)部的核心爭議在于國家安全委員會的管轄歸屬問題。朔爾茨堅持國家安全決策權(quán)應(yīng)集中于總理府，但貝爾伯克主張外交與安全事務(wù)應(yīng)由外交部牽頭。因始終無法達成一致，在最終的正式文件中，組建國家安全委員會的設(shè)想被徹底刪除。而總理府與外交部圍繞“最終話語權(quán)的內(nèi)斗”還遠未停息。在尚未出臺的“中國戰(zhàn)略”中，聯(lián)邦政府依然面臨以朔爾茨為代表的經(jīng)濟外交路線和以貝爾伯克為代表的價值觀外交路線之間的博弈。

隨著2025聯(lián)邦大選的臨近，各黨派利益訴求差異愈發(fā)凸顯，能源轉(zhuǎn)型、對外經(jīng)濟政策改革等德國內(nèi)政外交各領(lǐng)域議題，或均將成為各黨派展開博弈的“戰(zhàn)場”，進一步推高聯(lián)邦政府協(xié)商成本，阻礙政策轉(zhuǎn)型落地。

因此，盡管這份戰(zhàn)略文件在一定程度上彰顯了聯(lián)邦政府改革的決心以及各部門、各黨派的妥協(xié)意愿，但無論是捉襟見肘的資源配套，還是碎片化格局中的利益訴求差異，都注定在“打造軍事強國、構(gòu)建綜合安全文化”的進程中，德國聯(lián)邦政府還有很多功課需要做。（作者為中國國際問題研究院歐洲所助理研究員）