“截至目前，全國(guó)已有20個(gè)省(區(qū)、市)先后成立旅游發(fā)展委員會(huì)，還有若干省份的旅游發(fā)展委員會(huì)正在醞釀當(dāng)中。”這是中國(guó)旅游報(bào)記者日前從國(guó)家旅游局獲取的權(quán)威信息。

　　數(shù)據(jù)背后，凸顯出我國(guó)旅游管理體制改革的可喜成績(jī)，更說(shuō)明了以“1+3”模式為核心的體制突破已從星星之火呈現(xiàn)燎原之勢(shì)，為各地全域旅游建設(shè)工作提供了強(qiáng)大制度保障。

　　破解“不相適應(yīng)”難題

　　國(guó)家旅游局局長(zhǎng)李金早在年初召開(kāi)的全國(guó)旅游工作會(huì)議上提到，分析旅游業(yè)面臨的形勢(shì)時(shí)必須清醒地看到，我們所面臨的困難和挑戰(zhàn)具體體現(xiàn)在12個(gè)“不適應(yīng)”，其中之一就是現(xiàn)行的旅游管理體制與“兩個(gè)綜合”(綜合產(chǎn)業(yè)和綜合執(zhí)法)不相適應(yīng)。

　　如何解決這種“不相適應(yīng)”?2月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的通知》，就改革創(chuàng)新旅游市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制和加強(qiáng)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管工作進(jìn)行了部署。通知強(qiáng)調(diào)，要加快建立權(quán)責(zé)明確、執(zhí)法有力、行為規(guī)范、保障有效的旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步解決擾亂旅游市場(chǎng)秩序、侵害旅游者權(quán)益等突出問(wèn)題。與此同時(shí)，國(guó)家旅游局正式啟動(dòng)全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作，明確要求各地適應(yīng)現(xiàn)代旅游綜合產(chǎn)業(yè)、綜合執(zhí)法要求，加快旅游業(yè)管理體制和執(zhí)法機(jī)制改革創(chuàng)新，鼓勵(lì)有條件的創(chuàng)建單位率先推廣設(shè)立綜合性旅游管理機(jī)構(gòu)和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局等“1+3”模式。

　　頂層設(shè)計(jì)迅速得到各地積極響應(yīng)，以“綜合協(xié)調(diào)+專(zhuān)項(xiàng)保障”為特征的“1+3”旅游管理體制改革在全國(guó)遍地開(kāi)花。山東大學(xué)旅游管理系主任王德剛認(rèn)為，在全域旅游發(fā)展理念指導(dǎo)下，國(guó)內(nèi)許多城市相繼設(shè)立旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局等旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新旅游綜合執(zhí)法機(jī)制，全面整頓、維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序，在全國(guó)起到了很好的引領(lǐng)示范作用，這是旅游法頒布和全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，我國(guó)在旅游綜合執(zhí)法、維護(hù)旅游市場(chǎng)、全面推進(jìn)依法治旅依法興旅方面的又一創(chuàng)新舉措。

　　專(zhuān)家表示，與旅游業(yè)的綜合性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度高相比，當(dāng)前，旅游管理體制的矛盾突出表現(xiàn)為部門(mén)職能的不協(xié)調(diào)、不銜接、不匹配，應(yīng)以整合為核心，創(chuàng)新旅游管理體制，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管覆蓋旅游活動(dòng)全過(guò)程、貫通旅游產(chǎn)業(yè)全鏈條，逐步實(shí)現(xiàn)旅游行業(yè)管理向部門(mén)協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變、向職能整合轉(zhuǎn)變、向制度保障轉(zhuǎn)變。在此背景下，“1+3”創(chuàng)新模式的提出，是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀要求，也是旅游部門(mén)主動(dòng)作為的具體體現(xiàn)，必將進(jìn)一步增強(qiáng)旅游業(yè)發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)能力，有效滿足綜合產(chǎn)業(yè)、綜合監(jiān)管的需求，更好地推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展注入新的動(dòng)力和活力。

　　綜合監(jiān)管成效顯著

　　“1+3”模式的全國(guó)性推廣為旅游業(yè)帶來(lái)了哪些影響?2016年上半年，全國(guó)旅游投訴舉報(bào)總量同比下降12.42%，媒體曝光及負(fù)面評(píng)價(jià)指數(shù)同比下降13.52%——“雙下降”離不開(kāi)“1+3”發(fā)揮的積極作用。業(yè)內(nèi)普遍反映，“1+3”模式的推行讓過(guò)去旅游部門(mén)管不了、很難管的問(wèn)題變得容易解決，綜合監(jiān)管、綜合執(zhí)法機(jī)制的形成，讓全國(guó)旅游市場(chǎng)秩序向好發(fā)展，市場(chǎng)環(huán)境得到有效凈化。

　　今年10月1日，媒體報(bào)道有團(tuán)伙在張家界汽車(chē)站追客趕客，并將游客趕上安排好的出租車(chē)，然后帶至張家界景豪酒店的“中旅門(mén)市部”參團(tuán)，進(jìn)入景區(qū)后又強(qiáng)制收費(fèi)，形成連環(huán)騙局。獲知情況后，張家界市隨即啟動(dòng)“旅游聯(lián)動(dòng)執(zhí)法快速反應(yīng)機(jī)制”，旅游和外事僑務(wù)委員會(huì)、旅游警察、旅游工商分局等各相關(guān)職能部門(mén)，依據(jù)職責(zé)，迅速調(diào)查，專(zhuān)人組成專(zhuān)案調(diào)查組開(kāi)展工作。僅1天后，涉事人員和旅游企業(yè)就受到了處罰。

　　張家界市旅游和外事僑務(wù)委員會(huì)主任蘭智平說(shuō)，這是“1+3”綜合執(zhí)法開(kāi)出的首張“罰單”，綜合協(xié)調(diào)機(jī)制能夠起到快速反應(yīng)、深度聯(lián)動(dòng)的執(zhí)法效果，有利于推動(dòng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)，形成合力。

　　“張家界旅游市場(chǎng)很大，旅游市場(chǎng)環(huán)境較為復(fù)雜，要通過(guò)一套綜合治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)舉一反三、標(biāo)本兼治。”市旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所所長(zhǎng)汪涌表示，今后在查處重大涉旅案件時(shí)，旅游質(zhì)監(jiān)、旅游工商、旅游警察和其他涉旅單位也將采取這種聯(lián)合辦公模式，實(shí)現(xiàn)證據(jù)、信息、行政資源、執(zhí)法力量的共享共用。

　　前不久，一名江蘇游客向浙江桐廬全域旅游綜合執(zhí)法辦公室投訴，稱自己在桐廬某景區(qū)買(mǎi)到了天價(jià)石斛。全域旅游綜合執(zhí)法辦公室迅速將投訴交辦到桐廬縣法院旅游巡回法庭，法庭按照訴前調(diào)解程序處理。經(jīng)過(guò)調(diào)解，石斛商家同意退貨，將貨款全部退還，游客表示滿意。全域旅游綜合執(zhí)法辦公室工作人員胡建平說(shuō)，過(guò)去碰到這種情況，旅游部門(mén)是愛(ài)莫能助，現(xiàn)在一切都迎刃而解了。

　　一個(gè)個(gè)生動(dòng)的案例，體現(xiàn)出“1+3”體制發(fā)揮的“集合效應(yīng)”。

　　據(jù)了解，全國(guó)很多地方還探索出“1+3+N”的模式，多出來(lái)的“N”是推動(dòng)建立與各部門(mén)職能相互包容銜接的各種旅游發(fā)展制度。如安徽省黃山市在旅游市場(chǎng)聯(lián)合執(zhí)法的基礎(chǔ)上，開(kāi)展旅游綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作，先期選擇黟縣、黃山區(qū)、黃山風(fēng)景區(qū)和中心城區(qū)屯溪老街、高鐵北站、火車(chē)站等區(qū)域，探索實(shí)施旅游管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)，并計(jì)劃成立市級(jí)、黃山區(qū)、黟縣旅游管理綜合行政執(zhí)法局和黃山風(fēng)景區(qū)分局，在試點(diǎn)范圍內(nèi)，集中行使旅游管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)和執(zhí)法職權(quán)。

　　助推全域旅游發(fā)展

　　目前，我國(guó)正在全面鋪開(kāi)全域旅游建設(shè)工作，從景點(diǎn)旅游模式走向全域旅游模式要實(shí)現(xiàn)九大轉(zhuǎn)變，其中之一便是從景點(diǎn)景區(qū)圍墻內(nèi)的“民團(tuán)式”治安管理、社會(huì)管理向全域旅游依法治理轉(zhuǎn)變。

　　今年5月，國(guó)家旅游局在京召開(kāi)首批全國(guó)旅游業(yè)改革創(chuàng)新先行區(qū)工作會(huì)議，會(huì)上，“1+3”旅游管理體制創(chuàng)新成為代表們討論交流的熱點(diǎn)之一。武漢、青島、樂(lè)山、湖州、黃山、保定、欒川等作為典型交流的市縣均提出，“1+3”模式有力助推了全域旅游發(fā)展，成為全域旅游的“軟實(shí)力”之一。

　　對(duì)此，李金早提出，應(yīng)繼續(xù)改革創(chuàng)新旅游綜合執(zhí)法機(jī)制，鼓勵(lì)推進(jìn)旅游綜合執(zhí)法隊(duì)伍等改革創(chuàng)新舉措，為全域旅游發(fā)展提供綜合執(zhí)法保障。要把旅游市場(chǎng)環(huán)境治理納入城市綜合治理的范疇，加大治理力度，形成管理聯(lián)動(dòng)。建立健全“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)依法監(jiān)管、企業(yè)主體負(fù)責(zé)”的旅游安全責(zé)任體系與工作機(jī)制。

　　11月底，山東省14個(gè)市級(jí)旅游發(fā)展委員會(huì)集體揭牌，在行業(yè)內(nèi)引起了不小的“轟動(dòng)”。國(guó)家旅游局副局長(zhǎng)李世宏在出席揭牌儀式時(shí)強(qiáng)調(diào)，成立旅發(fā)委絕不是簡(jiǎn)單地?fù)Q塊牌子，而是標(biāo)志著一地旅游改革取得實(shí)質(zhì)性突破，全域旅游也有了制度性保障。以山東為例，這將對(duì)山東旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和產(chǎn)業(yè)融合產(chǎn)生直接推動(dòng);同時(shí)，局改委也不是簡(jiǎn)單地?fù)Q個(gè)位置，而是需要切實(shí)構(gòu)建起旅游巡回法庭、旅游警察、旅游工商在內(nèi)的“1+3”綜合性旅游市場(chǎng)監(jiān)管創(chuàng)新體系，并在黨政統(tǒng)籌等方面為全域旅游提供相應(yīng)的保障機(jī)制。

　　國(guó)家旅游局相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，全域旅游工作開(kāi)展以來(lái)，大家感受到的最顯著變化就是，地方黨委、政府對(duì)旅游業(yè)的認(rèn)識(shí)發(fā)生了重大變化，并推動(dòng)旅游發(fā)展在體制機(jī)制、政策措施等方面向“綜合產(chǎn)業(yè)綜合抓”的大旅游格局轉(zhuǎn)變，多年來(lái)影響和制約旅游業(yè)發(fā)展的“老大難”問(wèn)題也正在逐步解決。“通過(guò)大力推進(jìn)‘1+3’旅游管理體制建設(shè)，旅游糾紛正從單一行政調(diào)解向‘調(diào)解+仲裁+行政執(zhí)法+司法訴訟’綜合處置轉(zhuǎn)變，旅游治安正從被動(dòng)的事后處置向主動(dòng)、及時(shí)、有效處理轉(zhuǎn)變，旅游發(fā)展正從部門(mén)單一發(fā)力向多部門(mén)協(xié)同配合轉(zhuǎn)變�！�

　　今后，國(guó)家旅游局將持續(xù)推動(dòng)旅游綜合改革，相信在從中央到地方的大力推動(dòng)下，會(huì)有越來(lái)越多的旅游重點(diǎn)地區(qū)探索出新的旅游管理體制機(jī)制，分享旅游業(yè)改革發(fā)展的紅利。(郭探微)