“開放”是黨的十八屆五中全會提出的五大理念之一，而沿邊開放是新形勢下對外開放的重要領域。旅游既是國家擴大開放的重要組成部分，也是沿邊開放的關鍵環(huán)節(jié)。近日，國務院發(fā)布了《關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》（國發(fā)201572號文），描繪了沿邊旅游開放的新藍圖，提出要提升沿邊旅游開放水平，同時首次在國家層面明確要發(fā)展跨境旅游合作區(qū)和建設邊境旅游試驗區(qū)，這標志著沿邊地區(qū)的旅游對外開放有了全新的政策平臺，有了推動邊境旅游擴大開放的新抓手。
    跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗區(qū)應該如何建設，大體上可以從以下四個方面入手。
    一是相關政策，先行先試
    十八屆三中全會決定曾提出沿邊地區(qū)需要在人員往來、加工物流、旅游等方面實行特殊政策�？梢哉f跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗區(qū)就是貫徹落實十八屆三中全會精神，優(yōu)先實施一攬子有關人員往來和旅游發(fā)展方面特殊方式和政策的總平臺。積極借鑒自貿區(qū)的政策在沿邊重點地區(qū)及時推廣復制，需要整合中央和地方兩個方面的相關政策，先行先試。
    要推動實施有利于人員往來的優(yōu)先政策，比如賦予沿邊地區(qū)的陸地口岸、航空口岸或者航運口岸簽證權限，給予列入名單國家在口岸簽證機關享受落地簽證待遇；放松對組團游客出入境的管治，將邊境旅游項目的審批權限下放到省（區(qū)、市），優(yōu)先允許在跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗區(qū)出入境的邊境旅游團隊靈活選擇出入境口岸；放松對散客的出入境管制，適應自駕車游客快速增長的發(fā)展趨勢，通過與對方國家簽訂新的交通運輸協(xié)議的方式，允許自駕車游客憑雙方認可的證件便捷通關。
    要推動實施有利于旅游對外投融資的優(yōu)先政策，制定鼓勵邊境地區(qū)旅游企業(yè)走出去開展跨境旅游投資的政策，實施負面清單制度，放松毗鄰國家等外來資本投資跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗區(qū)旅游產業(yè)的限制。
    要推動實施有利于旅游發(fā)展用地的優(yōu)先政策，貫徹落實國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部和國家旅游局聯(lián)合印發(fā)的《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，沿邊重點地區(qū)需要及時出臺支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的針對性實施意見或細則，新增建設用地指標適當向旅游項目傾斜，對重大旅游項目可向國家主管部門申請辦理先行用地手續(xù)。
    要推動實施有利于旅游商品銷售的優(yōu)先政策，在跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游實驗區(qū)實施更有利的旅游購物稅收政策，支持沿邊重點地區(qū)的口岸設置購物免稅店。推動實施有利于旅游人才培養(yǎng)和引進的政策，大力支持跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗區(qū)旅游職業(yè)教育的發(fā)展，大力支持內地相關院校在沿邊重點地區(qū)開設分�；蚺c當?shù)卦盒：献鏖_設旅游相關專業(yè)，努力建設能夠面向國外招生的國際性旅游職業(yè)學校。
    二是在創(chuàng)新體制機制
    跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗區(qū)作為全新的政策框架，需要通過創(chuàng)新的體制機制給予保障，特別是跨境旅游合作區(qū)需要雙邊或者多邊國家的共同參與，需要積極搭建毗鄰國家的外事、交管、治安、口岸、旅游等多部門共同參與的機制和平臺，需要構建有利于人員雙向往來、旅游資源聯(lián)合開發(fā)、旅游公共服務統(tǒng)籌推進、旅游市場共同監(jiān)管以及旅游市場協(xié)同營銷等方面的對話和聯(lián)合工作機制。
    跨境旅游合作區(qū)的建設由于涉及雙邊外交，沿邊重點地區(qū)需要及時明確或制定與對方國家開展跨境旅游合作的設想、建議以及工作步驟，積極爭取相關部委的配合和支持。對于邊境旅游試驗區(qū)，由于區(qū)域都在本國范圍內，因此體制機制的創(chuàng)新主要是區(qū)域內部旅游業(yè)發(fā)展的體制機制。需要按照“全域旅游”的發(fā)展理念，深化對旅游發(fā)展所依托資源的認識，通過組建旅游發(fā)展委員會等有利于統(tǒng)籌協(xié)調旅游業(yè)發(fā)展的體制機制，調動各方面的力量，形成旅游業(yè)發(fā)展的合力，努力建設全域型旅游目的地。同時，有必要賦予邊境旅游試驗區(qū)在涉旅事務方面更多的事權，支持其形成以旅游業(yè)為主導產業(yè)和引領產業(yè)的發(fā)展格局。
    三是在旅游產品建設上下功夫
    總體來看，沿邊地區(qū)旅游發(fā)展相對落后，重要原因在于適應市場需求變動的新型旅游產品供給不足，因此要在旅游發(fā)展的供給側做文章。充分發(fā)揮沿邊地區(qū)異域風情濃郁、民族風情濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美等優(yōu)勢，努力扭轉長期以來作為觀光旅游目的地或過境旅游目的地的發(fā)展現(xiàn)狀，努力建設讓游客進得來、留得住的國際旅游目的地。
    要積極推動旅游發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設的相互結合，發(fā)展城鎮(zhèn)旅游綜合體、特色旅游小城鎮(zhèn)等項目，大力推動旅游產業(yè)在城鎮(zhèn)范圍內的集聚。
    積極推動旅游發(fā)展與美麗鄉(xiāng)村建設的相互結合，建設一批特色民族村鎮(zhèn)，充分發(fā)揮旅游業(yè)的富民效應，積極引導少數(shù)民族群眾參與旅游產業(yè)經營。積極推動旅游發(fā)展與文化創(chuàng)意的相互結合，大力發(fā)展民族風情文化創(chuàng)意型旅游產品。
    積極推動旅游發(fā)展與生態(tài)文明建設的相互結合，貫徹生態(tài)旅游的發(fā)展理念，借助邊境地區(qū)可再生能源豐富的優(yōu)勢，大力采用清潔能源和新型節(jié)能環(huán)保技術，努力建設生態(tài)型旅游產品和旅游項目。由于沿邊地區(qū)資源條件差別大，應注重發(fā)揮資源優(yōu)勢，大力發(fā)展冰雪旅游、體育旅游、溫泉旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老旅游、避暑旅游、避寒旅游、少數(shù)民族醫(yī)療保健旅游、宗教文化旅游等深入體驗型以及休閑度假型的旅游項目。
    四是發(fā)力宣傳推廣
    跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗區(qū)是推動沿邊重點地區(qū)擴大旅游對外開放和實施旅游特殊政策的政策框架和工作框架，但沿邊地區(qū)由于一般地處偏遠，遠離客源市場，酒香也怕巷子深，因此特別需要加強旅游市場營銷推廣工作。第一需要增加市場營銷推廣投入，有必要設置旅游市場營銷推廣專項資金；第二需要積極打造總體旅游形象，大力開展整合市場營銷，全面提高邊境旅游目的地的形象影響力；第三要積極開展跨境聯(lián)合營銷，通過構建與毗鄰國家的聯(lián)合營銷機制，互送客源，開辟共同的旅游市場。
    沿邊旅游開放是一項復雜的系統(tǒng)工程。同時，沿邊地區(qū)差異大，特別是跨境旅游合作區(qū)的建設還涉及雙邊和多邊關系，與對方國家的關系、歷史上的合作基礎、對方國家的國情、自然資源條件等方面都存在很大的差別，國家層面難以對各地跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗區(qū)的建設出臺一個整體方案。因此準備建設跨境旅游合作區(qū)的邊境城市，需要根據(jù)與毗鄰國家的關系和合作基礎制定方案，然后在國家政府層面簽訂協(xié)議的基礎上具體實施。邊境旅游試驗區(qū)雖然在中國境內，但各地也需要因地制宜，制定科學的方案，明確需要開展試驗的主要領域，在得到相關部門的同意之后才能批準實施。
    沿邊旅游開放新藍圖只是新的開始，未來的建設和落實還需要各方面下苦功夫。(曾博偉 張金山)