社會(huì)保障制度作為現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)化解各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度手段，對(duì)外支撐企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)內(nèi)是社會(huì)穩(wěn)定器和安全網(wǎng)，是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。

　　多層次社會(huì)保障是指除了國(guó)家舉辦的社會(huì)保險(xiǎn)制度，還需建立來(lái)自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的社會(huì)救助制度和普惠型社會(huì)保護(hù)制度。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家投資體制改革的目的是為了利用市場(chǎng)機(jī)制的方式來(lái)提高基金的收入能力和支付能力，以此達(dá)到保持當(dāng)代參保人較低的繳費(fèi)比例、減輕人口老齡化導(dǎo)致未來(lái)參保人繳費(fèi)增加的經(jīng)濟(jì)壓力和實(shí)現(xiàn)代際公平的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。

　　就業(yè)是民生之本，保民生就是保穩(wěn)定。20世紀(jì)90年代以來(lái)，歐洲社會(huì)保障改革的主要方向之一就是促進(jìn)就業(yè)。

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于上升時(shí)期待遇水平發(fā)展較快，有些國(guó)家甚至出現(xiàn)福利趕超，它們當(dāng)時(shí)沒(méi)有意識(shí)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入穩(wěn)態(tài)后的福利剛性問(wèn)題，也沒(méi)有意識(shí)到政治家為競(jìng)選的需要而作出的過(guò)多承諾和大包大攬迎合了選民的民粹主義，實(shí)則超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

　　社會(huì)保障制度作為現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)化解各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度手段，對(duì)外支撐企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)內(nèi)是社會(huì)穩(wěn)定器和安全網(wǎng)，是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。目前，我國(guó)已建立起一套完整的社會(huì)保障制度體系，但這一制度體系還存在一些突出問(wèn)題。如何結(jié)合中國(guó)國(guó)情，汲取國(guó)際上社會(huì)保障制度建立和改革正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不斷完善我國(guó)社會(huì)保障制度，是一個(gè)重大理論和實(shí)踐課題。

　　社會(huì)保障制度的發(fā)展概況

　　社會(huì)保障制度起源于19世紀(jì)末的歐洲。130多年來(lái)，世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷加快，人口結(jié)構(gòu)中老齡化、少子化問(wèn)題逐漸凸顯。在這一歷史進(jìn)程中，許多國(guó)家不斷對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行改革、完善，使之適應(yīng)發(fā)展變化了的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，保障公民基本生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

　　在國(guó)際勞工組織下轄國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)的170個(gè)社會(huì)保障制度（國(guó)家）中，依社保制度的建立時(shí)間可分為三個(gè)批次，這三個(gè)批次的社會(huì)保障制度均在不斷改革完善之中：第一批次是歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家及部分南美洲前殖民地國(guó)家，它們?cè)诙?zhàn)之前就建立起社會(huì)保障制度；第二批次是二戰(zhàn)結(jié)束之后的20世紀(jì)50年代，在歐洲福利國(guó)家的帶動(dòng)下，非洲前殖民地國(guó)家和一些亞洲國(guó)家建立起社會(huì)保障制度；第三批次是90年代以來(lái)，一些實(shí)行改革開放的發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型的前蘇聯(lián)東歐國(guó)家建立起社會(huì)保障制度。

　　在社會(huì)保障制度演進(jìn)與改革的歷史進(jìn)程中，幾代人的智慧結(jié)晶和上百個(gè)國(guó)家的不斷試錯(cuò)對(duì)后人而言是一部百科全書，所謂后發(fā)者可以先至，就是因?yàn)樽x“書”可以明理；尤其對(duì)大國(guó)而言，雖然社會(huì)保障具有建設(shè)周期長(zhǎng)和投入成本大等特征，但只要善于讀“書”且能吸取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就可以走出大國(guó)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)之道。

　　社會(huì)保障制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

　　社會(huì)保障制度建設(shè)得好，就能成為國(guó)家治理和社會(huì)穩(wěn)定的重要抓手，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮、安定；反之，社會(huì)保障可能成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)效率低下甚至社會(huì)動(dòng)蕩的誘因。國(guó)際上，社會(huì)保障制度建設(shè)有一些重要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得注意。

　　社會(huì)保障體系應(yīng)成為國(guó)家治理體系的子系統(tǒng)。世界各國(guó)的社會(huì)保障制度差別很大，有的社會(huì)保障制度不僅沒(méi)有成為社會(huì)穩(wěn)定器，反而經(jīng)常誘發(fā)社會(huì)不滿，甚至成為社會(huì)動(dòng)蕩的導(dǎo)火索。而有些社會(huì)保障制度在戰(zhàn)后70年里很少誘發(fā)社會(huì)抱怨和社會(huì)運(yùn)動(dòng)，成為名副其實(shí)的社會(huì)安全網(wǎng)。造成這一區(qū)別的一個(gè)重要原因就是社會(huì)保障制度是否成為國(guó)家治理體系的子系統(tǒng)。以美國(guó)為例，無(wú)論是對(duì)底層民眾，還是政府公務(wù)員，或是自由職業(yè)者與中產(chǎn)階層，社會(huì)保障制度已成為社會(huì)團(tuán)結(jié)的粘合劑和國(guó)家治理體系的子系統(tǒng)，成為各階層忠誠(chéng)于國(guó)家和支持政治制度的媒質(zhì)。例如，美國(guó)社會(huì)保障對(duì)老年群體的反貧困效果十分明顯，老年貧困率僅為9%，但如果沒(méi)有社會(huì)保障就高達(dá)47%.

　　社會(huì)保障制度的多層次建設(shè)日益受到重視。多層次社會(huì)保障是指除了國(guó)家舉辦的社會(huì)保險(xiǎn)制度，還需建立來(lái)自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的社會(huì)救助制度和普惠型社會(huì)保護(hù)制度。此外，要大力發(fā)揮市場(chǎng)作用，借助稅收優(yōu)惠的杠桿，鼓勵(lì)企業(yè)舉辦各種補(bǔ)充性制度和福利計(jì)劃，引導(dǎo)個(gè)人購(gòu)買各種個(gè)性化金融產(chǎn)品。希臘的例子表明，國(guó)家舉辦的單一層次或一支獨(dú)大的制度結(jié)構(gòu)不可能滿足所有人，其結(jié)果是事倍功半：財(cái)政不堪重負(fù)，國(guó)家承受較大壓力；福利層次越單一，就越依賴國(guó)家，由此陷入惡性循環(huán)；形成“端起碗來(lái)吃肉，放下碗來(lái)罵娘”的社會(huì)文化。多層次制度下，福利來(lái)源渠道是多元的，總體福利水平并不差，且每個(gè)階層都可找到與之對(duì)應(yīng)的制度層次，他們各得其所，各有其位。所以，能夠成為國(guó)家治理體系子系統(tǒng)的社會(huì)保障制度一定是多層次的。

　　繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型計(jì)劃的制度邊界和功能定位應(yīng)予以厘清。從經(jīng)費(fèi)來(lái)源的角度看，社會(huì)保障主要由繳費(fèi)收入形成的社會(huì)保險(xiǎn)制度和來(lái)自于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的社會(huì)救助制度構(gòu)成。經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道的不同決定了其制度的功能定位各有側(cè)重：前者強(qiáng)調(diào)的是參與精神和共濟(jì)原則，制度建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持精算平衡原則和財(cái)務(wù)可持續(xù)性；后者強(qiáng)調(diào)的則是社會(huì)公平和收入再分配，起到安全網(wǎng)的作用，實(shí)現(xiàn)政府提供社會(huì)保障這種公共服務(wù)的目標(biāo)。本來(lái)，這兩個(gè)制度功能定位明確，相得益彰。但在有些國(guó)家，由于制度目標(biāo)錯(cuò)配，邊界模糊，功能交叉，社會(huì)保險(xiǎn)制度不得不過(guò)多地占用財(cái)政資源，社會(huì)救助的財(cái)力分散，兩個(gè)制度不能匹配，社會(huì)各方都不滿意。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家越來(lái)越重視投資收益的重要性。30多年前，用社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行投資的發(fā)達(dá)國(guó)家不是很多，維持收支平衡是大多數(shù)國(guó)家追求的目標(biāo)。但自1990年美國(guó)將養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率提高到12.4%以來(lái)，建立資金池和提高收益率的做法越來(lái)越多，目前在美國(guó)2.8萬(wàn)億美元的養(yǎng)老基金余額中，大約2/3來(lái)自購(gòu)買國(guó)債的收益；緊隨美國(guó)之后，加拿大于1997年、日本和韓國(guó)于2000年相繼建立起市場(chǎng)化、多元化和國(guó)際化的社會(huì)保險(xiǎn)基金投資機(jī)構(gòu)，投資收益率十分可觀。發(fā)達(dá)國(guó)家投資體制改革的目的是為了利用市場(chǎng)機(jī)制的方式來(lái)提高基金的收入能力和支付能力，以此達(dá)到保持當(dāng)代參保人較低的繳費(fèi)比例、減輕人口老齡化導(dǎo)致未來(lái)參保人繳費(fèi)增加的經(jīng)濟(jì)壓力和實(shí)現(xiàn)代際公平的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。

　　社會(huì)保障制度改革要注意的問(wèn)題

　　對(duì)社會(huì)保障制度而言，改革是永恒的話題，改革每時(shí)每刻都在發(fā)生。一部社會(huì)保障制度史，就是一部社會(huì)保障改革史。在不斷改革試錯(cuò)的歷史過(guò)程中，許多國(guó)家社會(huì)保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)同樣值得注意和反思。

　　社會(huì)保障改革一定要抓住歷史機(jī)遇。社會(huì)保障改革具有明顯的窗口期，一旦窗口關(guān)閉，機(jī)遇將擦肩而過(guò)。二戰(zhàn)后，英國(guó)于1946年宣布建成福利國(guó)家，同時(shí)對(duì)傳統(tǒng)的“碎片化”福利制度予以整合，首創(chuàng)“大一統(tǒng)”的制度模式。第一批次的發(fā)達(dá)國(guó)家和第二批次的國(guó)家紛紛效法，但只有北歐等少數(shù)國(guó)家改革成功，廣大西歐和南歐國(guó)家則由于種種原因只建立了福利國(guó)家，卻未完成“碎片化”整合的任務(wù)。以法國(guó)為代表的“碎片化”福利國(guó)家經(jīng)常誘發(fā)各種社會(huì)騷亂和社會(huì)運(yùn)動(dòng)，但它們回天無(wú)力，就連提高退休年齡在過(guò)去的20年里都成為一個(gè)頑疾。

　　有利于促進(jìn)就業(yè)越來(lái)越成為社會(huì)保障的改革取向。就業(yè)是民生之本，保民生就是保穩(wěn)定。20世紀(jì)90年代以來(lái)，歐洲社會(huì)保障改革的主要方向之一就是促進(jìn)就業(yè)。例如，社會(huì)保障要有利于勞動(dòng)力的流動(dòng)和全國(guó)勞動(dòng)力大市場(chǎng)的形成，具有良好的便攜性，否則將影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、轉(zhuǎn)換和調(diào)整；要有利于拓寬就業(yè)增長(zhǎng)路徑，具有良好的可及性，適應(yīng)第三產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)與非正規(guī)部門的就業(yè)需求，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代就業(yè)多樣化的需求；要有利于保持勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性和提高勞動(dòng)參與率，福利水平要適當(dāng)。歐洲一些國(guó)家之所以長(zhǎng)期保持兩位數(shù)失業(yè)率，就業(yè)市場(chǎng)“局內(nèi)人—局外人”的對(duì)立格局之所以長(zhǎng)期存在，在很大程度上是這些國(guó)家的福利制度導(dǎo)致的結(jié)果。為此，北歐國(guó)家首創(chuàng)的“靈活保障”風(fēng)靡全歐。

　　經(jīng)濟(jì)上升時(shí)期要注意防止福利趕超。社會(huì)保障存在的發(fā)展周期決定其大致可以分為兩類情況，一類是處于從無(wú)到有、從小到大的后來(lái)者，它們大多處于制度建設(shè)期和成長(zhǎng)期；一類是作為先行者，正處于制度調(diào)整和改革的“福利減肥”期，這是一個(gè)艱難的歷史時(shí)期。在反思其社會(huì)保障歷史進(jìn)程時(shí)，它們或多或少都曾出現(xiàn)過(guò)類似的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于上升時(shí)期待遇水平發(fā)展較快，有些國(guó)家甚至出現(xiàn)福利趕超，它們當(dāng)時(shí)沒(méi)有意識(shí)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入穩(wěn)態(tài)后的福利剛性問(wèn)題，也沒(méi)有意識(shí)到政治家為競(jìng)選的需要而作出的過(guò)多承諾和大包大攬迎合了選民的民粹主義，實(shí)則超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

　　社會(huì)保障改革日益重視頂層設(shè)計(jì)和社會(huì)宣傳。幾十年來(lái)，社會(huì)保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)之一是國(guó)家對(duì)頂層一攬子設(shè)計(jì)的作用越來(lái)越重視，投入的精力越來(lái)越多，規(guī)劃藍(lán)圖的細(xì)節(jié)越來(lái)越精準(zhǔn)，咨詢智庫(kù)和宣傳解釋的力度也越來(lái)越大。加拿大1997年實(shí)施的投資體制改革的經(jīng)驗(yàn)值得注意。在加拿大的改革設(shè)計(jì)中，為建立資金池而提高繳費(fèi)率所做的測(cè)算，為減輕子孫后代繳費(fèi)壓力而建立投資體制所預(yù)測(cè)的投資收益，為提高收益率和減少市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)的投資體制所做的制度創(chuàng)新等，方案設(shè)計(jì)數(shù)易其稿，持續(xù)多年，不僅廣泛征求社會(huì)意見和咨詢智庫(kù)，還與各省多次協(xié)商，甚至到省里進(jìn)行專題講解和路演。

　　普遍采取參數(shù)式改革和結(jié)構(gòu)式改革的方式以應(yīng)對(duì)人口老齡化。20世紀(jì)末以來(lái)，在嬰兒潮退休高峰即將來(lái)臨、醫(yī)療條件和投入普遍提高、老齡化和全球化深入推進(jìn)的趨勢(shì)下，各國(guó)政府采取的應(yīng)對(duì)措施主要有兩種，一是進(jìn)行參數(shù)式改革，即提高社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的繳費(fèi)率和退休年齡，下調(diào)待遇水平，普遍收緊社會(huì)救助的受益資格，提高門檻和條件，縮小受益人口比例，減少支出規(guī)模；二是進(jìn)行結(jié)構(gòu)式改革，進(jìn)行制度創(chuàng)新，加強(qiáng)繳費(fèi)與權(quán)益之間的聯(lián)系，調(diào)動(dòng)個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)的積極性，擴(kuò)大市場(chǎng)因素的作用，加強(qiáng)精算中性，追求精算平衡，強(qiáng)調(diào)精算公平。上述兩個(gè)特征是20世紀(jì)90年代以來(lái)美歐社會(huì)保障改革趨勢(shì)中分別采取的主要做法。

　　社會(huì)保障制度改革追求的目標(biāo)模式要符合本國(guó)的基本國(guó)情。在世界范圍內(nèi)，由于不同國(guó)家的歷史條件、文化特征各不相同，因此建立的社會(huì)保障模式也存在差異。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變遷，在世界范圍的改革浪潮中，不同模式的社會(huì)保障制度既相互交融、取長(zhǎng)補(bǔ)短，同時(shí)又明確樹立起自己的追求目標(biāo)，凝聚社會(huì)共識(shí)，以便在制定各項(xiàng)政策時(shí)能夠一以貫之，不以政府換屆和領(lǐng)導(dǎo)人的變更而隨意變化。例如，基于兩次世界大戰(zhàn)惡性通脹的痛苦歷史記憶，秉承俾斯麥模式的德國(guó)始終堅(jiān)持現(xiàn)收現(xiàn)付的改革理念，但同時(shí)又不斷吸納其他模式的有益因素；而智利等拉丁文化傳統(tǒng)國(guó)家著眼于提高儲(chǔ)蓄率，始終圍繞建立資本化賬戶而進(jìn)行制度創(chuàng)新，同時(shí)也不忘借鑒其他模式特點(diǎn)，建立本國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老金制度。（作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任）