今年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，兩會《政府工作報告》（以下簡稱《報告》）中86次提到改革，可見國家對深化改革的高度重視與堅定決心。

　　生態(tài)環(huán)保管理體制是國家行政體制的重要組成部分，深化生態(tài)環(huán)保管理體制改革必須按照國家關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革、推進依法行政、生態(tài)文明體制改革的總要求進行。十八屆四中全會提出，要建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。環(huán)境保護部部長陳吉寧在環(huán)境保護部黨組中心組集中（擴大）學習會上也特別強調(diào)，要全面增強生態(tài)環(huán)保管理體制的統(tǒng)一性、權(quán)威性、高效性、執(zhí)行力�！八膫�增強”是生態(tài)環(huán)保管理體制改革指導思想的重要內(nèi)容。必須認真學習、深刻領(lǐng)會，在工作中一以貫之。

　　增強生態(tài)環(huán)保管理體制統(tǒng)一性

　　習近平總書記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》中提出，“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復是十分必要的”。這一重要論斷闡明了生態(tài)系統(tǒng)整體性這一本質(zhì)特征。這就要求我們在深化生態(tài)環(huán)保管理體制改革時，按照生態(tài)系統(tǒng)整體性理論，科學整合分散于不同部門的管理職能，實現(xiàn)相關(guān)環(huán)境要素的統(tǒng)一管理，生態(tài)保護和污染防治職能的統(tǒng)籌管理，污染源、污染物和環(huán)境介質(zhì)的整體管理，“一件事情由一個部門負責”。

　　一是管理職能優(yōu)化整合。目前，環(huán)保職能分散交叉比較嚴重，“碎片化”現(xiàn)象突出，政出多門，效能低下。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)整體性理論，生態(tài)系統(tǒng)各組成要素相互依存、相互制約，是一個完整的生命共同體，不可分割。這就要求生態(tài)環(huán)保管理體制改革必須符合科學規(guī)律，優(yōu)化整合生態(tài)系統(tǒng)各要素的管理職能，實現(xiàn)山水林田湖的統(tǒng)籌管理。

　　二是生態(tài)保護和污染防治的統(tǒng)籌管理�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制”。生態(tài)系統(tǒng)的保護修復和污染防治工作息息相關(guān)，互相影響。污染防治是生態(tài)保護的前提，生態(tài)保護是污染防治的目的。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要將生態(tài)保護和污染防治職能整合，統(tǒng)籌管理防治、修復與保護，全面管控。

　　三是污染源、污染物和環(huán)境介質(zhì)的整體管理�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度”。要嚴格監(jiān)管所有污染物排放，不僅要對污染物進行全面監(jiān)管，還要對污染全過程嚴管，“從出生到墳墓”。污染源通過環(huán)境介質(zhì)形成污染物，不管住污染源，不管住環(huán)境介質(zhì)，是管不住污染物的。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染源、污染物和環(huán)境介質(zhì)的環(huán)境保護管理制度，整體、全過程監(jiān)管。

　　增強生態(tài)環(huán)保管理體制權(quán)威性

　　習近平總書記指出，“要正確處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念”。環(huán)境問題本質(zhì)上是經(jīng)濟問題，我國正是由于經(jīng)濟的高速發(fā)展所伴隨的粗放型發(fā)展方式導致了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，因此，平衡和處理好發(fā)展與保護的關(guān)系，是解決環(huán)境問題的唯一出路。目前，環(huán)保部門尚不能有效參與國民經(jīng)濟發(fā)展等重大規(guī)劃的編制，也難以深度參與經(jīng)濟、貿(mào)易等政策的制定過程，甚至無法對重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策開展環(huán)境影響評價，地位頗為尷尬，權(quán)威性大打折扣，難以實現(xiàn)優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的需求。這就要求在深化生態(tài)環(huán)保管理體制改革時，必須確保環(huán)保部門充分參與國家決策，發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，加強綜合協(xié)調(diào)職能，大力推動政府環(huán)境責任落實，樹立法律權(quán)威。

　　一是發(fā)揮宏觀調(diào)控職能。環(huán)境保護部部長陳吉寧指出，“要適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，充分發(fā)揮環(huán)境保護對經(jīng)濟發(fā)展引領(lǐng)、倒逼和拉動的綜合作用，以資源環(huán)境承載能力為依據(jù)，著力推動經(jīng)濟社會與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，在更高層次上實現(xiàn)人與自然和諧”。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要增強生態(tài)環(huán)保在經(jīng)濟社會發(fā)展中的宏觀調(diào)控職能，切實提高環(huán)保部門參與國家重大決策地位，發(fā)揮以資源環(huán)境承載能力倒逼經(jīng)濟發(fā)展的作用，將生態(tài)環(huán)保的理念作為前置要求融入到生產(chǎn)、流通、分配、消費的全過程和各領(lǐng)域。

　　二是加強部門協(xié)調(diào)職能。雖然國務(wù)院“三定”方案和《環(huán)境保護法》賦予了環(huán)保部門綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責，但由于缺乏有效的手段，實際工作中往往難以實現(xiàn)。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要充分發(fā)揮環(huán)保部門在生態(tài)文明建設(shè)中的牽頭引領(lǐng)作用，強化環(huán)保部門綜合協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)保事務(wù)，統(tǒng)一監(jiān)督相關(guān)部門履行生態(tài)環(huán)保責任的職能，還要提供統(tǒng)一監(jiān)督相關(guān)部門的有效手段，建立督察、考核和問責機制。

　　三是推動地方政府環(huán)境責任落實。新修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責，國務(wù)院環(huán)境保護主管部門對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，上級人民政府及其環(huán)境保護主管部門應(yīng)當加強對下級人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督。生態(tài)環(huán)保管理體制改革要完善國家環(huán)境監(jiān)察制度，特別重視積極探索逐步提高環(huán)保工作在黨政領(lǐng)導干部政績考核中的比重，開展領(lǐng)導干部離任環(huán)保審計或在經(jīng)濟審計中納入環(huán)保內(nèi)容，推動地方政府的責任落實。

　　四是落實企業(yè)環(huán)境保護主體責任。十八屆四中全會指出，“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”。陳吉寧也提出，“要全力貫徹落實好《環(huán)境保護法》。抓緊出臺配套文件和實施細則，加大對違法企業(yè)的查處力度，對于違法特別是未批先建的企業(yè)進行全面排查，做到‘四個不放過’，即‘不查不放過、不查清不放過、不處理不放過、不整改不放過’。抓緊篩選一批、查處一批、通報曝光一批環(huán)境違法典型案件，形成震懾作用”。生態(tài)環(huán)保管理體制改革要把貫徹落實好新《環(huán)境保護法》，作為關(guān)鍵任務(wù)樹立環(huán)境執(zhí)法權(quán)威。要通過完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法規(guī)則，規(guī)范環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法程序，強化監(jiān)督問責機制和責任追究機制手段，實現(xiàn)嚴格執(zhí)法的目的，防止不作為或亂作為。

　　增強生態(tài)環(huán)保管理體制高效性

　　《報告》指出，“堅持創(chuàng)新管理，強化服務(wù)，著力提高政府效能。提供基本服務(wù)盡可能采用購買服務(wù)方式，第三方可提供的事務(wù)性管理服務(wù)交給市場或社會去辦”。這就要求我們在深化生態(tài)環(huán)保管理體制改革時，提高管理效能，以更低的成本、更高的效率保護生態(tài)環(huán)境。要做到政府職能精簡統(tǒng)一，形成多元共治格局，進一步簡政放權(quán)。

　　一是簡政放權(quán)�！秷蟾妗分赋觯案骷壵家⒑喺艡�(quán)、轉(zhuǎn)變職能的有力推進機制。所有行政審批事項都要簡化程序，明確時限，用政府權(quán)力的‘減法’，換取市場活力的‘乘法’”。陳吉寧表示，要推動行政審批陽光化，壓縮審批權(quán)空間，強化事中和事后監(jiān)管。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要簡政放權(quán)、放管結(jié)合，建立規(guī)范的行政審批管理制度，簡化和陽光化審批程序，提高政府工作效率。

　　二是精簡統(tǒng)一。生態(tài)環(huán)保職能的科學整合劃分，能夠有效解決生態(tài)環(huán)保管理體制中職能分散、協(xié)調(diào)成本高、執(zhí)行效果差等問題，實現(xiàn)精簡統(tǒng)一高效的目的。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要科學整合和精簡職能，高效解決生態(tài)環(huán)保交叉管理的問題，還要處理好生態(tài)系統(tǒng)整體性保護與適當?shù)膶I(yè)化分工的關(guān)系，強化統(tǒng)一監(jiān)管的機制和手段。

　　三是多元共治。目前，政府、企事業(yè)單位和公眾社團在生態(tài)環(huán)境治理中的主體結(jié)構(gòu)失衡，是造成政府單打獨斗、孤軍奮戰(zhàn)的重要原因之一。公眾和社團的主觀能動性沒有發(fā)揮，政策實施摩擦力大，實施成本較高。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要準確定位不同主體在生態(tài)環(huán)境保護中的角色，充分發(fā)揮其生態(tài)環(huán)境的治理作用。政府要在生態(tài)環(huán)保中起統(tǒng)領(lǐng)和決定性作用，企事業(yè)單位要承擔生態(tài)環(huán)境保護的主要責任，公眾和社團主要起到參與監(jiān)督的作用。另外，應(yīng)當充分發(fā)揮市場激勵作用，運用市場機制和經(jīng)濟政策手段，大力推行第三方治理模式，降低管理成本。生態(tài)環(huán)保管理制度改革就是要使各方主體明確定位，承擔起相應(yīng)的責任，形成多元共治的局面，建立高效的環(huán)境治理體系。

　　增強生態(tài)環(huán)保管理體制執(zhí)行力

　　《報告》指出，“要全面推進依法治國，加快建設(shè)法治政府﹑創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)性政府，增強政府執(zhí)行力和公信力，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一切違法違規(guī)的行為都要追究，一切執(zhí)法不嚴不公的現(xiàn)象都必須糾正”。這就要求我們在深化生態(tài)環(huán)保管理體制改革時，增強生態(tài)環(huán)保管理體制的執(zhí)行力，理順中央與地方關(guān)系、理順部際關(guān)系，合理劃分事權(quán)，建立聯(lián)動機制，完善制度建設(shè)，加強能力建設(shè)。

　　一是明晰事權(quán)劃分。縱向上，中央和地方政府的生態(tài)環(huán)保職能僅有原則性規(guī)定，未形成分類分級事權(quán)劃分明細目錄，缺乏可操作性，存在真空或職能同構(gòu)現(xiàn)象，使環(huán)保責任難以真正有效落實；橫向上，各部門職能交叉重疊，存在多頭執(zhí)法﹑協(xié)調(diào)困難的現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要按照權(quán)責對等和一件事情由一個部門負責的原則，明晰各部門與各層級政府的責任，劃清權(quán)力和責任的邊界，理順職責關(guān)系，制定權(quán)力清單和責任清單，建立和完善負面清單，嚴格按照清單履職和追責。

　　二是建立聯(lián)動機制。生態(tài)環(huán)保工作需要由環(huán)保部門與其他部門配合完成，尤其是公檢法部門。但在實際工作中，存在難協(xié)調(diào)﹑責任推諉的情況，給生態(tài)環(huán)保工作帶來阻力。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要建立多部門的聯(lián)動機制和協(xié)調(diào)機制，加強與公檢法部門銜接配合與聯(lián)動，推進環(huán)境行政、刑事、民事責任追究的有機結(jié)合，有效打擊環(huán)境違法犯罪行為。

　　三是完善制度建設(shè)。中共中央政治局近期審議通過的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，“必須把制度建設(shè)作為推進生態(tài)文明建設(shè)的重中之重，著力破解制約生態(tài)文明建設(shè)的體制機制障礙，深化生態(tài)文明體制改革，建立系統(tǒng)完整的制度體系，把生態(tài)文明建設(shè)納入法治化、制度化軌道”。生態(tài)環(huán)保管理體制改革，一是要完善環(huán)境影響評價、總量控制制度等現(xiàn)有制度；二是要加快建立實施生態(tài)文明建設(shè)目標體系、生態(tài)保護紅線、國家公園、排污權(quán)交易、環(huán)境稅、自然資源資產(chǎn)負債表、賠償與責任追究制度等新制度；三是要強化配套執(zhí)行制度，建立督促、督辦執(zhí)行的制度，保障監(jiān)督權(quán)的實施。同時，要運用環(huán)境經(jīng)濟政策，采取激勵機制，發(fā)展環(huán)保市場，將環(huán)保產(chǎn)業(yè)打造成國家支柱產(chǎn)業(yè)。要通過完善各項制度，多管齊下，多措并舉，形成整體效應(yīng)，共同推進生態(tài)環(huán)保工作。

　　四是加強能力建設(shè)。生態(tài)環(huán)�；A(chǔ)能力薄弱，權(quán)能不匹配，尤其是執(zhí)法隊伍薄弱，授權(quán)不夠，法律地位不明確，權(quán)威性弱，使各級環(huán)保機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法獨立性大打折扣；執(zhí)法人員力量和裝備嚴重不足，經(jīng)費沒有保障，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要加強生態(tài)環(huán)保能力建設(shè)，明確環(huán)境執(zhí)法隊伍地位，增加人員力量，配備必要裝備，提高監(jiān)督執(zhí)法人員素質(zhì)，建立一支鐵腕治污、勇于擔當、公正透明過硬的隊伍。（作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心）