為確保國家糧食安全，我國將保護(hù)耕地立為基本國策，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并明確寫進(jìn)《土地管理法》。黨的十八屆四中全會提出，要制定和完善土地管理法律法規(guī)，建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，推行資源環(huán)境綜合執(zhí)法，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。當(dāng)前，我省正深入實(shí)施生態(tài)省戰(zhàn)略，狠抓生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和能源資源節(jié)約工作。在此背景下，合理利用土地，依法保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)“百姓富、生態(tài)美”有機(jī)統(tǒng)一，成為我省加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。

　　近年來，我省一些農(nóng)村地區(qū)違反《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，占用耕地、非農(nóng)開發(fā)，加上土地使用不當(dāng)，以及工業(yè)污染排放、垃圾侵占農(nóng)地，直接破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，影響糧食安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，耕地?fù)p毀亟待治理。耕地?fù)p毀現(xiàn)象表現(xiàn)為：一是種樹挖塘占地，改變耕地用途，直接破壞耕地種植條件；二是非農(nóng)開發(fā)毀地，造成土地利用效率降低，加大了圈而不開的耕地復(fù)墾難度；三是耕地只用不養(yǎng)，導(dǎo)致土壤板結(jié)、水源污染，有毒物質(zhì)殘留，降低了耕地的可持續(xù)發(fā)展能力；四是污染破壞耕地，對耕地造成難以逆轉(zhuǎn)的危害。耕地?fù)p毀有災(zāi)害破壞造成的，更多的是人為不當(dāng)利用所致，背后則潛藏著法律、制度缺陷、土地執(zhí)法不嚴(yán)和利益關(guān)系調(diào)整等諸多方面問題，構(gòu)成耕地?fù)p毀的直接成因。

　　治理耕地?fù)p毀是一項系統(tǒng)工程。我省耕地?fù)p毀行為多樣，成因復(fù)雜，需要從社會、經(jīng)濟(jì)、政治等方面通盤考慮，從制度完善、法律執(zhí)行、利益調(diào)整和機(jī)制創(chuàng)新等方面統(tǒng)籌推進(jìn)，既要有著眼當(dāng)前的緩解對策，更要有著眼長遠(yuǎn)的根本舉措。我省要以加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)為契機(jī)，圍繞實(shí)現(xiàn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標(biāo)要求，從以下幾個方面著手做好治理耕地?fù)p毀工作。

　　完善法律法規(guī)，依法治理損毀。完善耕地產(chǎn)權(quán)制度。進(jìn)一步明確集體與農(nóng)民之間耕地權(quán)屬關(guān)系，解決農(nóng)村集體耕地所有權(quán)虛置和主體模糊問題，給予集體耕地明確的產(chǎn)權(quán)所有實(shí)體，并賦予所有者履權(quán)職能，避免集體所有的耕地被不當(dāng)利用和非農(nóng)占用，預(yù)防、控制各類耕地?fù)p毀行為，真正實(shí)現(xiàn)對耕地的切實(shí)保護(hù)。修改土地管理法規(guī)。根據(jù)實(shí)施生態(tài)省戰(zhàn)略的要求，結(jié)合我省耕地狀況及其利用特點(diǎn)，進(jìn)一步修改完善《土地管理法》實(shí)施辦法，尤其要對優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)耕地出臺更為嚴(yán)格的保護(hù)措施，最大限度保障糧食綜合生產(chǎn)能力。推進(jìn)綜合執(zhí)法。土地管理相關(guān)部門要推進(jìn)共同責(zé)任機(jī)制建設(shè)，建立健全建設(shè)項目共同審批、建設(shè)用地共同審核制度；推進(jìn)土地管理跨部門綜合執(zhí)法，建立健全土地執(zhí)法聯(lián)席會議制度、耕地?fù)p毀違法案件聯(lián)合查處機(jī)制。強(qiáng)化使用者耕地保護(hù)法律責(zé)任。要大幅度提高耕地?fù)p毀的違法成本，建立耕地?fù)p毀責(zé)任終身追究制，對“租賃”、“流轉(zhuǎn)”耕地和設(shè)施農(nóng)用地中違反《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，種樹挖塘、非農(nóng)占地等毀地行為的責(zé)任者，實(shí)行追償制度，追究法律責(zé)任。建立耕地?fù)p毀倒查機(jī)制。把耕地?fù)p毀治理與耕地保護(hù)工作結(jié)合起來，與干部績效考核和安排使用掛鉤；對損毀現(xiàn)象嚴(yán)重、制止不力的地方，對縣市鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)，限批乃至停供建設(shè)用地。

　　分類治理利用，推進(jìn)耕地復(fù)墾。加強(qiáng)拋荒、損毀耕地監(jiān)控工作。利用農(nóng)戶調(diào)查與遙感相結(jié)合的方法，建立拋荒、損毀耕地信息系統(tǒng)，及時掌握拋荒、損毀耕地數(shù)量、類型和復(fù)墾障礙，以及所處自然、經(jīng)濟(jì)、社會等條件，對拋荒、損毀耕地復(fù)墾適應(yīng)性作出科學(xué)評價。實(shí)時動態(tài)監(jiān)測，根據(jù)拋荒、損毀耕地的實(shí)際情況，分類治理利用，推進(jìn)耕地復(fù)墾，減少因荒變廢的風(fēng)險。組織開展土地流轉(zhuǎn)。對于因人口轉(zhuǎn)移、勞力不足所導(dǎo)致的耕地拋荒，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組應(yīng)協(xié)助組織流轉(zhuǎn)。對于農(nóng)戶愿意退出的耕地，應(yīng)在保障原承包戶利益的基礎(chǔ)上重新發(fā)包分配；對于不愿流轉(zhuǎn)或退出，且連續(xù)荒蕪多年的基本農(nóng)田，應(yīng)明確賦權(quán)發(fā)包方收回，并重新發(fā)包或參與流轉(zhuǎn)。落實(shí)損毀耕地治理措施。對因水利設(shè)施長年失修受損造成用水困難，或洪澇災(zāi)害造成水毀耕地、低洼地拋荒的，要及時組織修復(fù)水利灌溉設(shè)施，并相應(yīng)地改種如甘薯、玉米、大豆等旱作物，或耐澇農(nóng)作物，如水生作物芋頭、茭白等；對于生產(chǎn)能力低下，且耕種條件暫時難以改善的耕地，可采用退耕方式保護(hù)地力，維持生態(tài)平衡，切實(shí)防止被轉(zhuǎn)作他用或侵占。對因生產(chǎn)建設(shè)活動損毀的耕地，要采取綜合整治措施，包括控制“三廢”源頭，清理垃圾，凈化水體，回填、改良土壤以及改善土質(zhì)等，通過工程、生物手段，整治、復(fù)墾因?yàn)?zāi)或人為破壞、廢棄的耕地，使其恢復(fù)可利用狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)復(fù)墾效益。擴(kuò)大基本農(nóng)田整理項目的實(shí)施范圍。采用調(diào)換或轉(zhuǎn)包的形式，調(diào)整土地權(quán)屬，整理分散細(xì)碎的拋荒、損毀耕地，配合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后統(tǒng)一招標(biāo)承包。

　　引導(dǎo)科學(xué)種田，加強(qiáng)耕地保育。加大農(nóng)業(yè)科研支持力度。鼓勵研制低毒、低殘留、低成本的有機(jī)肥料、生物農(nóng)藥和易降解農(nóng)膜，引導(dǎo)農(nóng)戶應(yīng)用農(nóng)業(yè)新技術(shù)，開展科學(xué)種田。推行財政對農(nóng)戶購買、施用生物農(nóng)藥、有機(jī)肥料和降解農(nóng)膜的補(bǔ)貼政策，獎勵農(nóng)戶種植綠肥和秸稈還田，增加土壤有機(jī)質(zhì)。由于生物農(nóng)藥的使用技術(shù)要求較高，后續(xù)還應(yīng)針對農(nóng)戶開展相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)，真正發(fā)揮生物農(nóng)藥的防治功效，并減少不當(dāng)使用化學(xué)農(nóng)藥或過量施用無機(jī)肥，以及不可降解農(nóng)膜殘留對農(nóng)業(yè)環(huán)境和耕地的污染，促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境生態(tài)平衡，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。建立農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。以綜合配套、全程覆蓋、便捷有效的服務(wù)為目標(biāo)，做到公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合，專項服務(wù)與綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)，建立新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，擴(kuò)大區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械耕種、植物疫病防控等服務(wù)，以減輕務(wù)農(nóng)勞動強(qiáng)度，減少耕地拋荒，防止因荒致廢。

　　創(chuàng)新防控機(jī)制，遏制耕地?fù)p毀。耕地遭受難以逆轉(zhuǎn)復(fù)墾的損毀，對社會經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，必須切實(shí)預(yù)防和控制損毀行為的發(fā)生。加強(qiáng)耕地監(jiān)管及執(zhí)法督察。全面落實(shí)土地利用動態(tài)巡查制度，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處各類規(guī)劃建設(shè)和土地違法行為。在繼續(xù)實(shí)施衛(wèi)星圖片執(zhí)法檢查的同時，要完善群眾參與、信息通暢的監(jiān)督體系，創(chuàng)新工作機(jī)制，加大激勵力度，鼓勵土地協(xié)管員、監(jiān)察專員及時報告土地利用動態(tài)信息，做到“地動我知”，確保把損毀行為消滅在萌芽狀態(tài)。規(guī)范農(nóng)村住房建設(shè)。嚴(yán)禁未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地建房的行為，同時對勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位和建筑工匠實(shí)行連帶責(zé)任追究制度。對確須占用耕地生產(chǎn)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)先行剝離表土，分層歸放，改良新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地，切實(shí)將占用耕地單位剝離耕作層的法律義務(wù)落實(shí)到位。防止耕地沙化、鹽漬化和水土流失等自然損毀，適當(dāng)時候有序推進(jìn)耕地休養(yǎng)生息，保護(hù)土壤肥力，保養(yǎng)耕地質(zhì)量。（作者為福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院副教授）