黨的十八屆三中全會《決定》明確要求，推進政策性金融機構改革；研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。政策性金融是以國家信用為基礎，在政府支持下，為實現國家戰(zhàn)略和特定政策目標而進行的金融活動。作為一種服務于公共目的的混合財政金融制度，它是重要的財政金融工具和連接政府與市場的橋梁紐帶。在我國經濟轉型升級新階段，深化政策性金融體制改革是處理好政府與市場關系、使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的一個有力抓手。

　　政策性金融的基本內涵與國際經驗

　　發(fā)展政策性金融是應對“市場失靈”的一種舉措。20世紀中葉以來，政策性金融在世界各國廣泛建立。從運行方式看，它與商業(yè)性金融一起構成現代金融體系；從公共職能看，它是現代財政體系和職能的延伸。各國政策性金融雖有不同發(fā)展模式，但存在一定共性。

　　政府與市場合作的產物，在商業(yè)性金融抑制的領域發(fā)揮協同引導作用。政策性金融不以利潤最大化為目的。它以金融方式運行，基本功能是依托公共資源分擔部分市場風險，解決風險與收益不對稱導致的資源流動凝滯問題，在全社會范圍內實現金融資源更合意的配置，以金融方式完成政府目標和要求。政策性金融發(fā)展以不妨礙“市場決定性作用”為前提，多數國家的政策性金融機構注重與商業(yè)性金融機構靈活合作。比如，美國政策性金融機構最主要的業(yè)務類型是擔保和保險，通過為業(yè)務對象提供擔保，分擔商業(yè)性金融風險，鼓勵商業(yè)貸款流向特定目標對象。

　　立法先行，依法規(guī)范和監(jiān)管政策性金融機構運營。作為混合的財政金融制度，政策性金融涉及公共資金，客觀上要求由國家頒布專門法律，以法律方式規(guī)范政策性金融機構和政策性金融業(yè)務。在立法方面有兩個基本特點：一是針對政策性金融機構分別立法，通常是一類機構一部法律；二是經濟發(fā)展程度越高，針對政策性金融機構的立法越細。

　　以國家信用為基礎，由財政提供資金支持和信用擔保。政策性金融機構的資金來源，除了政府撥付資本金，主要是發(fā)行債券、借款等，資金運用主要是在國家鼓勵的期限長、收益低的領域，或對一些信用弱勢企業(yè)和個人提供優(yōu)惠性融資，這些是商業(yè)性金融無法涉足或不愿承擔的。因此，政策性金融機構除了資本籌集，還需要政府提供補貼。但政策性金融機構融資又不同于財政籌資，其基本運作方式是信用方式，必須保證資金運營的安全，保持一定自我發(fā)展能力，在符合國家發(fā)展戰(zhàn)略和政策目標前提下，自主行使信貸決策權。

　　國家財政負責監(jiān)管，將政策性金融機構業(yè)務納入財政體系管理。政策性金融機構由政府或政府機構發(fā)起、出資創(chuàng)立、參股和擔保，服務于特定政策目標，形式上是金融，實質上是財政職能的延伸，涉及財政資金的有效運用和政策目標的實現，與財政風險直接關聯。因此，多數國家將政策性金融機構的監(jiān)管職責歸屬于國家財政，其金融活動也納入國家財政體系統(tǒng)一管理，并向立法機關報告。在具體做法上，通常對政策性金融活動進行規(guī)模限制，并核準年度業(yè)務計劃。

　　我國政策性金融發(fā)展面臨的主要問題

　　1994年以前，我國政策性金融功能由工、農、中、建四大國有專業(yè)銀行分擔。以1994年國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行的組建為標志，我國政策性金融體系構架基本確立。2001年中國出口信用保險公司組建、2008年國家開發(fā)銀行改制，標志著我國政策性金融體系隨著改革開放的推進不斷調整�？偟目磥恚覈咝越鹑谠诮洕鐣l(fā)展中發(fā)揮了一定作用，但宏觀圖景不清晰、微觀運行缺規(guī)則，在發(fā)展戰(zhàn)略、運行機制、監(jiān)督管理等層面仍然存在不少問題。

　　政策性金融與商業(yè)性金融邊界不清。1993年發(fā)布的《國務院關于金融體制改革的決定》對我國政策性金融的定位是：“建立政策性銀行的目的是，實現政策性金融和商業(yè)性金融分離，以解決國有專業(yè)銀行身兼二任的問題；割斷政策性貸款與基礎貨幣的直接聯系，確保人民銀行調控基礎貨幣的主動權。”但在現實中，政策性金融商業(yè)化、商業(yè)性金融政策化的色彩時淡時濃，政策性金融發(fā)展戰(zhàn)略左右搖擺，缺乏科學合理的規(guī)劃，體系不完整，區(qū)域布局不合理，與商業(yè)性金融的邊界不清。

　　缺乏專門法律，規(guī)制上“張冠李戴”。我國政策性金融機構仍然處于機構章程規(guī)范階段，缺乏相應的專門法律。在實際運營中，政策性金融機構遵從的是商業(yè)性金融法律。這種規(guī)制上的“張冠李戴”妨礙政策性金融功能的有效發(fā)揮，也容易誘導政策性金融商業(yè)化。例如，目前商業(yè)銀行規(guī)制中流行的資本充足率、資產質量、管理能力、盈利和流動性5個方面評價方法，雖然其中有些指標也適合于評價政策性金融機構的穩(wěn)健性，但整體上看，有可能誘導其偏離政策取向。

　　政策性金融監(jiān)管主體不清。政策性金融是財政職能的延伸，是政府的財政性工具，客觀上需要明確行使管理職責的主體部門，建立科學的政府意圖決策和傳導機制。但在現行體制下，政策性金融機構的金融債券發(fā)行、年度業(yè)務規(guī)模、市場準入、業(yè)務監(jiān)管分別由不同部門負責，相關行業(yè)主管部門也對其業(yè)務進行指導。由于不同部門職責定位不同，在政策性金融機構的業(yè)務重點、規(guī)�？刂�、風險防范等方面的理念和訴求并不完全一致，導致政策性金融監(jiān)管陷入“多龍治水、分工不負責”的局面。

　　政策性金融業(yè)務的動態(tài)調整機制缺失。20年來，我國政策性金融機構的業(yè)務范圍不斷擴大，已超出章程的規(guī)定。但由于政策層面沒有對政策性業(yè)務由誰界定、按什么界定予以明確，也沒有對業(yè)務范圍調整形成制度性安排，目前難以實現業(yè)務范圍的動態(tài)調整，也難以對政策性金融機構自發(fā)的業(yè)務調整行為形成有效約束。同時，政策性金融機構沒有對不同性質業(yè)務實行分類管理、分賬核算，不同類別業(yè)務的成本、收益混在一起，政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務界線逐漸模糊。

　　政策性金融機構內部治理結構不完善。我國政策性金融機構的內部治理結構存在明顯缺陷，管理方式偏向行政化，存在追求盈利的傾向，對自身“能做什么、該做什么”認識不一。近年來，政策性金融機構出于“做大做強”的內在沖動，以“自營性業(yè)務”名義開展了許多新增業(yè)務。部分新增業(yè)務具有明顯商業(yè)化色彩，甚至與商業(yè)金融出現競爭，政策性職能定位有所弱化，金融資源配置的戰(zhàn)略性與社會合意性明顯下降。

　　深化政策性金融體制改革的思路

　　明確政策性金融機構的設立原則與職責分工。堅持立法先行，構建政策性金融法律體系，以專門立法形式明確政策性金融體系的戰(zhàn)略定位、總體框架、經營宗旨以及退出程序，以正面清單方式明確政策性金融機構的業(yè)務范圍、資產負債形式與資金融通渠道和規(guī)則，明確政策性金融與政府融資、商業(yè)性金融的界限。政策性金融機構的設立原則有三條：一是專業(yè)性。只能開展對應領域相關政策性金融業(yè)務，不得從事規(guī)定業(yè)務以外的金融業(yè)務。二是政策性。充分體現國家戰(zhàn)略目標，緊密配合國家“五位一體”的總體布局和政策意圖，關注和服務有關國計民生的戰(zhàn)略性項目，不參與市場競爭，保本微利，不以利潤最大化為目標。三是低成本性。由于政策性金融業(yè)務收益低，其匹配的資金成本相應較低，這需要國家提供低成本資金來源，以保障政策目標的充分實現。

　　明確政策性金融業(yè)務范圍及其動態(tài)調整機制。在原有分工基礎上，結合修改章程和制定法律法規(guī)，明確界定各政策性金融機構的業(yè)務范圍，加快解決政策性金融缺位、越位問題。同時，根據國內外經濟形勢變化和宏觀調控政策意圖，適時調整政策性金融服務領域，防止出現新的越位、缺位問題。當前，應將住房保障、重大基礎設施建設、小微企業(yè)發(fā)展、科技進步、環(huán)境保護等關鍵基礎領域納入政策性金融支持范圍。同時，豐富政策性金融機構類型，充分發(fā)揮政策性銀行、保險、擔保、產業(yè)基金等機構與業(yè)務的組合效應。

　　明晰政策性金融監(jiān)管主體及監(jiān)管權責。國家財政是國家信用的提供者，既承擔政策性風險，又是政策性金融機構的出資人。按照便利高效、權責一致的原則，國家財政部門應是政策性金融的主要監(jiān)管者。財政通過評價和考核其政策績效、構建長效的資本補充機制等方式，實施微觀與宏觀相結合的審慎監(jiān)管，并將其風險納入財政風險管理范疇。財政監(jiān)管的職責是，依據特定政策目標，對政策性金融機構資本金增補、業(yè)務范圍調整、壞賬核銷、準備金提取、財務健康狀況和政策目標實現程度的評估等作出決策。

　　建立適合政策性金融特點的負債規(guī)模管理機制。政策性金融機構的負債享有國家隱性擔保，應研究將政策性金融債券納入財政隱性風險管理范疇，通過負債管理方式對政策性金融機構進行規(guī)模管理，并對自營性業(yè)務占比實施嚴格控制。在具體業(yè)務規(guī)模方面，探索建立逆周期調節(jié)機制，在宏觀經濟上行周期、商業(yè)機構開展業(yè)務意愿比較強時，適當收縮政策性金融機構業(yè)務規(guī)模；當宏觀經濟進入下行周期，則支持政策性金融機構加大業(yè)務開展力度。

　　促進市場合作型政策性金融體系建設。參照國際經驗，政策性金融機構應注重與有資質的商業(yè)性金融機構開展業(yè)務合作�？梢晕猩虡I(yè)性金融機構提供具體的政策性金融服務，通過協議提供業(yè)務成本補償和合理回報，并共同承擔風險。這一模式，可以降低政策性金融機構業(yè)務運營成本和風險，利用市場遴選機制和監(jiān)督機制提高政策性金融服務的透明度和效率。