黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），這是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路上的一座里程碑�！稕Q定》全面總結(jié)了新中國(guó)成立特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，深入剖析了新時(shí)期新形勢(shì)下法治建設(shè)面臨的突出問(wèn)題，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央依法治國(guó)理政的堅(jiān)定決心和信念。銀行監(jiān)管部門(mén)要認(rèn)真學(xué)習(xí)并深入貫徹《決定》精神，全面加強(qiáng)金融法治建設(shè)，推進(jìn)銀行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　一、金融法治是銀行業(yè)健康發(fā)展的根本保障

　　社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。改革開(kāi)放30多年來(lái)的實(shí)踐告訴我們，建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，離不開(kāi)法治的引領(lǐng)；全面深化改革，離不開(kāi)法治的保障；確保銀行業(yè)健康發(fā)展，也離不開(kāi)法治的規(guī)范。從我國(guó)銀行業(yè)改革發(fā)展歷程看，銀行業(yè)要發(fā)揮金融市場(chǎng)資源配置的主渠道作用，尤其需要金融法治的支持和保護(hù)。

　　銀行業(yè)改革發(fā)展進(jìn)程與金融法治建設(shè)進(jìn)程相伴相生。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)銀行業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“大一統(tǒng)”的銀行體制，相繼完成了財(cái)政與金融的分離，商業(yè)銀行與中央銀行的分離，政策性銀行與商業(yè)銀行的分離等重大改革，逐漸形成以商業(yè)銀行為主體、政策性金融與合作性金融為兩翼，多種機(jī)構(gòu)并存的現(xiàn)代銀行業(yè)體系。銀行業(yè)改革帶動(dòng)金融法治不斷完善，在銀行業(yè)改革進(jìn)程中，《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行公司治理指引》、《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)績(jī)效考評(píng)監(jiān)管指引》等一系列金融法規(guī)制度相繼頒布。可以說(shuō)，銀行業(yè)改革發(fā)展的進(jìn)程，也是我國(guó)金融法治建設(shè)不斷推進(jìn)的過(guò)程。

　　銀行業(yè)安全穩(wěn)健運(yùn)行離不開(kāi)法治保障。銀行業(yè)作為重要的金融中介，在市場(chǎng)中發(fā)揮著信用轉(zhuǎn)換和期限轉(zhuǎn)換等功能，對(duì)提高資源配置效率起著重要作用。完善的金融法治環(huán)境是我國(guó)銀行業(yè)有效發(fā)揮這一核心功能的前提。從我國(guó)銀行業(yè)法律法規(guī)體系建設(shè)情況看，除《商業(yè)銀行法》外，合同、擔(dān)保、票據(jù)、債券、托管、物權(quán)等各項(xiàng)法律制度的出臺(tái)，為銀行業(yè)權(quán)益提供了有效保護(hù)，確立了資本管理、流動(dòng)性管理、信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等各項(xiàng)審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，為銀行業(yè)安全運(yùn)行和有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)提供了標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。無(wú)論是金融交易行為的確認(rèn)、效力的判定、糾紛的解決，還是維護(hù)社會(huì)金融秩序，打擊金融欺詐與金融犯罪，取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，都離不開(kāi)金融法治。

　　銀行業(yè)有效監(jiān)管有賴(lài)于法治支持。銀行業(yè)監(jiān)管的效力和權(quán)威來(lái)源于法治，法治是監(jiān)管行為規(guī)范化、程序化的根本途徑。正是有了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律法規(guī)的授權(quán)，才有可能對(duì)銀行業(yè)實(shí)施有效監(jiān)管；正是有了涵蓋各類(lèi)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、高管及公司治理等領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)則體系，才能將現(xiàn)代銀行監(jiān)管理念和監(jiān)管技術(shù)轉(zhuǎn)化為真正的制度約束，規(guī)范銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，提升銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理水平；正是有了市場(chǎng)準(zhǔn)入、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰等行政行為法規(guī)，才能將各項(xiàng)監(jiān)管權(quán)力納入法治的軌道，確保依法監(jiān)管、為民監(jiān)管。

　　二、加強(qiáng)金融法治建設(shè)勢(shì)在必行

　　經(jīng)過(guò)30多年的不斷發(fā)展完善，我國(guó)已經(jīng)形成了較完備的銀行業(yè)法規(guī)體系。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，金融發(fā)展面臨更為復(fù)雜的環(huán)境和更多挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)金融業(yè)提出更高要求，我們必須順應(yīng)形勢(shì)，認(rèn)真分析新常態(tài)下的金融運(yùn)行特征，持續(xù)加強(qiáng)新常態(tài)下的金融法治建設(shè)。

　　新常態(tài)下金融運(yùn)行呈現(xiàn)增速放緩的特征。我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚�，銀行業(yè)資產(chǎn)和利潤(rùn)持續(xù)快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)也將發(fā)生變化。2014年銀行業(yè)貸款增幅約13%，比前五年平均增幅下降了7個(gè)百分點(diǎn)；2014年前三季度銀行業(yè)凈利潤(rùn)同比增幅也在13%左右，比前五年平均增幅下降了近一半。銀行業(yè)傳統(tǒng)的盈利模式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，亟待在依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的前提下，積極調(diào)整發(fā)展方式。

　　新常態(tài)下金融運(yùn)行呈現(xiàn)利差收窄的特征。存貸款利差收窄是許多國(guó)家在利率市場(chǎng)化初期出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象。隨著我國(guó)利率市場(chǎng)化逐步推進(jìn)，銀行業(yè)利差收窄、利潤(rùn)增幅下降。銀行業(yè)一方面要堅(jiān)持規(guī)范收費(fèi)行為，另一方面也需要加快盈利模式的調(diào)整，通過(guò)合法途徑拓展盈利空間。

　　新常態(tài)下金融運(yùn)行呈現(xiàn)金融脫媒的特征。隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展，企業(yè)融資選擇也在發(fā)生變革。大企業(yè)紛紛通過(guò)資本、債券和境外等市場(chǎng)籌集資金，證券、保險(xiǎn)、資管類(lèi)機(jī)構(gòu)廣泛參與融資，民間和互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)日益強(qiáng)化金融中介角色。2002年，人民幣貸款占我國(guó)社會(huì)融資總量的90%以上，而2014年前三個(gè)季度這一比例已不到60%.這表明金融脫媒已成為銀行業(yè)的新常態(tài)，并將嚴(yán)重動(dòng)搖銀行業(yè)賴(lài)以發(fā)展的存款基礎(chǔ)，分流銀行業(yè)賴(lài)以盈利的有效信貸需求。

　　新常態(tài)下金融運(yùn)行呈現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)暴露的特征。新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)下行壓力已經(jīng)越來(lái)越多反映到銀行信貸上，造成不良貸款余額和比率持續(xù)“雙升”。商業(yè)銀行不良貸款余額已連續(xù)12個(gè)季度上升，不良貸款率也達(dá)到近四年的新高。今后一個(gè)時(shí)期，伴隨宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，預(yù)計(jì)在地方政府融資平臺(tái)、房地產(chǎn)、煤炭、航運(yùn)等周期性行業(yè)，以及鋼鐵、造船等產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)和貿(mào)易融資領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)暴露仍然不可避免，外部傳染風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)不斷加劇。

　　新常態(tài)下金融運(yùn)行呈現(xiàn)監(jiān)管趨嚴(yán)的特征。全球金融危機(jī)以來(lái)，國(guó)際銀行監(jiān)管界實(shí)施了大量改革，寬管制、嚴(yán)監(jiān)管成為國(guó)際趨勢(shì)。銀監(jiān)會(huì)始終注重將國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)實(shí)際相結(jié)合，不斷完善監(jiān)管規(guī)則，近年來(lái)有力地遏制了服務(wù)收費(fèi)、銀信合作、理財(cái)業(yè)務(wù)、同業(yè)業(yè)務(wù)等領(lǐng)域中的違規(guī)現(xiàn)象。在這種監(jiān)管趨嚴(yán)的新常態(tài)下，監(jiān)管套利的空間將被逐步壓縮，依法經(jīng)營(yíng)的邊界將會(huì)更加清晰，監(jiān)管問(wèn)責(zé)力度也必將提升到新的高度。

　　三、全面推進(jìn)金融法治建設(shè)

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)和機(jī)遇也隨之發(fā)生變化。在這關(guān)鍵時(shí)期，黨中央審時(shí)度勢(shì)，及時(shí)作出全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決策。銀監(jiān)會(huì)將深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，緊密聯(lián)系銀行業(yè)實(shí)際，從加強(qiáng)立法、執(zhí)法、守法和違法懲戒四個(gè)層面加強(qiáng)銀行業(yè)法治建設(shè)，推進(jìn)銀行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　完善法律法規(guī)體系。一是完善基礎(chǔ)性金融法律法規(guī)。隨著銀行業(yè)改革深化和監(jiān)管實(shí)踐不斷發(fā)展，基礎(chǔ)性金融法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)、不斷完善。修改完善《商業(yè)銀行法》，調(diào)整存貸比、分支機(jī)構(gòu)營(yíng)運(yùn)資金比例等指標(biāo)，增加對(duì)公司治理、風(fēng)險(xiǎn)隔離、金融創(chuàng)新、表外業(yè)務(wù)等方面的法律要求，加強(qiáng)與其他法律法規(guī)的銜接。修訂《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，要明確監(jiān)管部門(mén)對(duì)金融集團(tuán)及其股東的監(jiān)管權(quán)，賦予監(jiān)管部門(mén)對(duì)信息系統(tǒng)等外部服務(wù)提供方的延伸監(jiān)管權(quán)，增加行為監(jiān)管相關(guān)規(guī)定等。修改《信托法》或制定信托機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例，明確信托機(jī)構(gòu)主體，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管規(guī)則，保護(hù)投資者權(quán)益。二是加快金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)立法。針對(duì)一些重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)，及時(shí)健全法規(guī)，提升法律層級(jí)，完善監(jiān)管依據(jù)。推進(jìn)政策性銀行立法，明確政策性銀行的職能定位，完善政策性業(yè)務(wù)損失承擔(dān)機(jī)制或補(bǔ)貼機(jī)制，建立既符合銀行業(yè)運(yùn)行一般規(guī)律，又體現(xiàn)政策性銀行特點(diǎn)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。加快金融資產(chǎn)管理公司、融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)立法，引導(dǎo)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展，完善相關(guān)監(jiān)管規(guī)則。制定理財(cái)業(yè)務(wù)管理?xiàng)l例，統(tǒng)一理財(cái)業(yè)務(wù)規(guī)則和監(jiān)管要求，明確法律關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，促進(jìn)理財(cái)業(yè)務(wù)健康發(fā)展。三是填補(bǔ)重點(diǎn)領(lǐng)域的金融法規(guī)空白。健全金融安全網(wǎng)立法，加快推進(jìn)銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置立法進(jìn)度，明確銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗后的風(fēng)險(xiǎn)化解、債務(wù)清算和機(jī)構(gòu)處置等制度安排，讓金融機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)原則優(yōu)勝劣汰，防止風(fēng)險(xiǎn)傳染和轉(zhuǎn)嫁。完善我國(guó)金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為優(yōu)化資源配置、防范道德風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定提供法律保障，并加強(qiáng)與存款保險(xiǎn)制度的銜接和協(xié)調(diào)。完善利率管理，就限制高利貸進(jìn)行立法，在推進(jìn)利率市場(chǎng)化的同時(shí)，打擊高利貸行為，維護(hù)正常金融秩序。四是促進(jìn)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。通過(guò)法律對(duì)金融機(jī)構(gòu)支持“三農(nóng)”、小微企業(yè)和弱勢(shì)群體提出要求，使金融支持薄弱環(huán)節(jié)行之有效的政策措施成為法律約束，促進(jìn)基礎(chǔ)金融服務(wù)均等化。

　　提高監(jiān)管執(zhí)法水平。法律的生命在于實(shí)施，監(jiān)管的權(quán)威來(lái)源于執(zhí)法。嚴(yán)格履行法律法規(guī)賦予的各項(xiàng)監(jiān)管職責(zé)，建立權(quán)威高效的監(jiān)管執(zhí)法體系。完善執(zhí)法依據(jù)，建立法規(guī)檢查和后評(píng)價(jià)體系。實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，按照使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求，持續(xù)轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能，進(jìn)一步還權(quán)于市場(chǎng)、讓權(quán)于社會(huì)、放權(quán)于基層，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。鞏固執(zhí)法責(zé)任制，合理劃分監(jiān)管職權(quán)和責(zé)任，落實(shí)屬地監(jiān)管職責(zé)。規(guī)范執(zhí)法行為，做到于法有據(jù)、有法可循、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。堅(jiān)決糾正監(jiān)管不作為、亂作為和徇私枉法。加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)能力和職業(yè)道德水平。

　　促進(jìn)系統(tǒng)全員守法。近年來(lái)，一些銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)事件時(shí)有發(fā)生，給銀行業(yè)帶來(lái)聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。要通過(guò)完備的金融法治環(huán)境，督促銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)依法規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，依法管理從業(yè)人員，依法保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。圍繞“兩個(gè)加強(qiáng)、兩個(gè)遏制”（加強(qiáng)內(nèi)部管控、加強(qiáng)外部監(jiān)督，遏制違規(guī)經(jīng)營(yíng)、遏制違法犯罪）要求，針對(duì)各類(lèi)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，在全行業(yè)開(kāi)展系統(tǒng)排查，促進(jìn)銀行業(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制，嚴(yán)格依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，打鐵還要自身硬，監(jiān)管人員要帶頭學(xué)法、知法、懂法、守法，嚴(yán)守黨紀(jì)國(guó)法和會(huì)紀(jì)會(huì)規(guī)，做遵紀(jì)守法的模范。

　　加強(qiáng)違法懲戒力度。法律賦予銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管處罰權(quán)，但在實(shí)際中使用還不是很充分，監(jiān)管處罰的警示震懾作用有待進(jìn)一步強(qiáng)化。近年來(lái)，歐美監(jiān)管當(dāng)局不時(shí)開(kāi)出數(shù)十億美元的天價(jià)罰單，相比而言我們的處罰微乎其微，這一鮮明的對(duì)比引發(fā)了很多思考。我們的導(dǎo)向不是要刻意多處罰、重處罰，更不會(huì)毫無(wú)原則的隨意處罰、盲目處罰，而是要嚴(yán)肅對(duì)違法違規(guī)行為的處罰措施，加強(qiáng)處罰力度，切實(shí)起到懲戒作用。如果該罰的沒(méi)罰或者沒(méi)罰到位，就會(huì)造成銀行業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)不斷冒頭，引發(fā)劣幣驅(qū)逐良幣的逆向選擇，既不利于銀行業(yè)的健康發(fā)展，也不利于維護(hù)廣大金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。為此，要充實(shí)和整合現(xiàn)場(chǎng)檢查力量，提高現(xiàn)場(chǎng)檢查的質(zhì)量，提高查處問(wèn)題的能力。探索建立行政處罰委員會(huì)，明確處罰程序和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政處罰行為，加大查處力度，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。（作者：中國(guó)銀監(jiān)會(huì)主席）